Управление муниципальными закупками

 

Глава 2. Управление муниципальными закупками

2.1 Планирование  муниципальных закупок

Потребность в  приобретении продукции появляется у бюджетных учреждений и организаций  в связи с необходимостью обеспечения  выполнения их функций. На этом начальном  этапе осуществляется планирование будущих расходов бюджетополучателей в их сметах на очередной финансовый год и на плановый период (2 года). Фактически этот этап является определяющим с точки зрения достижения эффективности расходования средств бюджета, поскольку от того, насколько обоснованы бюджетные ассигнования, зависит и эффективность использования выделяемых в дальнейшем, в соответствии с ассигнованиями, бюджетных средств. И как ни парадоксально, именно этому этапу не уделяется достаточного внимания при формировании бюджета.

Выделяются  следующие причины:

1) При планировании расходов бюджета часто применяется метод «планирования от достигнутого», когда расходы будущего периода определяются путем умножения расходов предыдущего периода на коэффициент, отражающий рост инфляции (дефлятор). При этом не анализируются произведенные ранее расходы, не производится оценка их целесообразности и эффективности.

2) Отсутствуют  временные и стоимостные нормативы  на приобретение основных средств  для нужд бюджетных организаций,  утвержденные критерии и ограничения,  соблюдение которых необходимо для получения права на закупку соответствующей продукции. В результате уже на стадии планирования расходов, из-за того, что определенная их часть формируется субъективно, а не с использованием нормативного подхода, снижается их эффективность.                                                                    Все большее место в ряду инструментов, способных улучшить процесс муниципальных закупок (в т.ч. их планирование), занимают информационные технологии. Разработано программно-методическое решение «Управление муниципальным заказом» для органов МСУ районов, городских округов и поселений. Решение стало очередным элементом программного комплекса «Управление муниципальным образованием». Разработчики решения руководствовались следующими требованиями к создаваемому продукту:

Полное соответствие законодательству в области закупок

Невысокая стоимость  системы

Возможность работы с программным продуктом небольшого по численности отдела (2-3 человека)

Невысокие технические  требования к аппаратному обеспечению, каналам связи

Непосредственно для сбора информации от бюджетополучателей о потребностях в товарах, работах  и услугах на муниципальные нужды  в системе предназначен документарный  раздел «Заявки на закупку». Возможности  системы позволяют проанализировать и консолидировать собранную информацию, классифицировать продукцию в соответствии со структурированной номенклатурой Министерства экономического развития Российской Федерации, положенной в основу иерархического словаря групп продукции, работ, услуг (но без указания на модели или товарные знаки, что в данном случае запрещено законодательством).

Учетный раздел системы «Реестр продукции» позволяет  на основании заявок бюджетополучателей формировать реестр закупаемых продуктов  и услуг на планируемый период в разрезе муниципального образования (МО). Информация этого раздела может использоваться для прогнозирования объемов продукции, закупаемой для муниципальных нужд за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования МО. Каждая позиция заявки на закупку включается в реестр в соответствии с группой продукции и видом источника финансирования, а заявленное количество продукции, ее цена и общая стоимость - в соответствующие числовые и суммовые характеристики позиции реестра.

На этапе  подготовки к проведению торгов в задачи системы входит формирование плана проведения конкурсных и внеконкурсных процедур размещения заказа путем выделения лотов из реестра продукции. Эта функция осуществляется в двух учетных разделах - «Лоты» и «Перечень процедур размещения заказа». Первый из них предназначен для формирования и учета лотов, выставляемых на торги. При этом лоты можно формировать двумя способами: на основании записей реестра или прямых заявок бюджетополучателей. Лот может состоять как из одного предмета, так и из нескольких, но однородных по таким критериям, как, например: особенности продукции: по виду, упаковке, качеству, доставке и пр.; географическое расположение потребителей: высокая концентрация в одном месте или рассредоточение по отдельным пунктам; распределение поставки по времени: необходимость единовременной или поэтапной поставки.

Возможности системы (раздел «Предложения поставщиков») позволяют  собирать маркетинговую информацию о ситуации на рынке товаров, работ, услуг, а в дальнейшем использовать ее при формировании заявок на закупку, а также для подбора начальной цены при согласовании реестра продукции. Данные раздела «Предложения поставщиков» формируются на основании информации разделов «Реестр муниципальных контрактов и закупок» (по бездоговорным закупкам) и «Заявки поставщиков на участие в размещении заказа», а так же по результатам мониторинга рынка товаров, работ, услуг.

Использование вышеописанных возможностей автоматизированной системы управления процессом муниципальных  закупок позволяет повысить точность планирования расходов местного бюджета и прозрачность движения денежных средств, выделяемых на закупки. Важным фактором оптимизации использования средств местного бюджета становится снижение закупочных цен на продукцию из-за укрупнения заказов вследствие автоматизации. Результатом внедрения становится сокращение времени и затрат на организацию и проведение закупок, обеспечение четкого контроля исполнения муниципальных контрактов. Наибольший экономический эффект от внедрения проявляется при централизации закупок типовой номенклатуры муниципального заказа на уровне района.

Системе муниципальных  закупок присущи риски муниципального заказчика и риски поставщика (исполнителя муниципального контракта), что необходимо учитывать на этапе  планирования муниципальных закупок.

К рискам муниципального заказчика относятся:

• вступление в договорные отношения с неплатежеспособным партнером;

• отказ участника от заключения контракта;

• неисполнение или ненадлежащее исполнение условий  контракта (недопоставка товара, поставка некачественного товара, нарушение сроков);

• завышение первоначальной цены контракта;

• возникновение непредвиденных расходов, связанных с исполнением контракта;

• корпоративность, недобросовестная конкуренция при проведении торгов.

К рискам поставщика относятся:

• несвоевременное финансирование;

• ухудшение рыночной конъюнктуры (условия контракта становятся невыгодными);

• неправильная трактовка отдельных положений конкурсной документации.

Управление  рисками, сопровождающими систему  муниципальных закупок, является одним из важнейших моментов минимизации финансовых потерь. При этом характер риска определяет и способ возможного управления им: страхование (в том числе страхование ответственности), хеджирование.

Общим направлением снижения возможных рисков системы муниципальных закупок является автоматизация процедур размещения заказа, переход на аукционы в электронной форме.

Методика оценки эффективности размещения муниципального заказа у субъектов малого предпринимательства  основана на сравнительной оценке качественных и количественных показателей по муниципальным контрактам. Результаты индикативной и монетарной оценки эффективности могут быть основой для подготовки рекомендаций и разработки мероприятий по устранению недостатков и дальнейшему совершенствованию системы муниципальных закупок.

Оценка эффективности  системы бюджетных закупок у  СМП муниципального округа основана на расчете показателей, которые  затем сравниваются со среднестатистическими  по стране. Строятся соответствующие  графики и таблицы, на основе чего делаются первые выводы о состоянии системы бюджетных закупок муниципального округа.

2.2 Размещение  муниципальных заказов

Органы местного самоуправления и уполномоченные ими  муниципальные учреждения могут  выступать заказчиками на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, связанных с решением вопросов местного значения и осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Муниципальный заказ надлежит рассматривать в трёх измерениях: как систему экономических отношений, как институт и как систему управления, включающую функциональный аспект. Причем муниципальный заказ рассматривается в качестве механизма функционирования муниципального хозяйства в общественных интересах.

Так же целесообразно  выделение в понятии «муниципальный заказ» предпринимательско-правовой и  административной составляющих, поскольку  такое деление наиболее полно  отражает суть данного понятия. С  одной стороны, муниципальный заказ — это закреплённая в правовом акте и финансируемая из муниципального бюджета потребность муниципального образования в поставке товаров, выполнении работ, оказании услуг, а с другой - система договорных отношений, т.е. совокупность муниципальных контрактов и заключённых на их основе предпринимательских договоров в соответствии с нормами ГК РФ.

Муниципальный заказ на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг оплачивается за счет средств местного бюджета. Размещение указанного муниципального заказа осуществляется на конкурсной основе, за исключением случаев, когда размещение муниципального заказа осуществляется путем запроса котировок цен на товары, работы и услуги, или случаев закупки товаров, работ и услуг у единственного исполнителя. Несмотря на то, что Федеральный закон № 94-ФЗ функционирует уже почти 7 лет, муниципальные заказчики постоянно сталкиваются с огромным количеством проблем.

В основу муниципальных  закупок поставлена экономия бюджетных  средств на закупку товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд. Такой подход, когда на выбор закупаемых благ основное влияние оказывает цена вместо «цена/качество», вызывает массу проблем и требует критического рассмотрения. Централизованное управление закупками требует взвешенного подхода, совершенствования этого процесса, учитывающего уже накопленный собственный, а также мировой опыт.

Как показывает практика, лозунг «дешевле — значит лучше» не всегда верный. Заказчик должен получать товары, выполненные работы, оказанные услуги для муниципальных нужд не только соответствующего качества, но и по приемлемой цене. Соотношение «цена/качество» должно быть критерием, по которому можно судить о степени эффективности проведения закупок. Иначе сэкономленные средства не смогут покрыть и малой доли убытков, возникших в результате приобретения некачественного товара. Влияние затрат на проведение торгов в полной мере не учитывается, в результате затруднительно провести полноценную оценку эффективности муниципальных закупок.

В интересах  развития местной экономики и создания дополнительных стимулов для местных предприятий необходимо при организации муниципального заказа предоставлять льготы и преимущества местным поставщикам (подрядчикам). Ослабление в этом случае конкурентных начал может быть также компенсировано за счёт отбора местных поставщиков по принципу надёжности, усиления контрольных функций со стороны местных властей и населения. Данная тема особенно актуальна для депрессивных регионов, где без подобного рода поддержки местные товаропроизводители оказываются неконкурентоспособными по сравнению с посторонними организациями.

Итак, порядок  формирования, размещения, исполнения и контроля за исполнением муниципального заказа устанавливается уставом  муниципального образования и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ. Вместе с тем, существующая практика муниципального заказа обладает системными недостатками, из которых наиболее значимыми являются использование критерия экономии бюджетных средств и преувеличение в определённых условиях положительной роли конкурентного начала, что заметно снижает эффективность закупок и отрицательно сказывается на развитии местной экономики.

2.3 Организация закупок

 

Процесс закупок  для муниципальных нужд состоит  из следующих этапов:

• определение потребности в приобретении необходимой продукции (товаров, услуг),

• формирование заказа с учетом данной потребности,

• размещение заказа (определение поставщика продукции (товаров, услуг)),

• установление договорных отношений с поставщиком (подписание муниципального контракта),

• исполнение сторонами (заказчиком и поставщиком) обязательств по контракту.

 

 Порядок подачи заявок на участие в торгах таков:

1. Для участия в торгах претендент подает заявку на участие в торгах в срок и по форме, которые установлены документацией о торгах.

2. Претендент  подает заявку на участие в  торгах в письменной форме  в запечатанном конверте. При  этом на таком конверте указывается  наименование открытого конкурса (лота), на участие в котором подается данная заявка. Претендент вправе не указывать на таком конверте свое фирменное наименование, почтовый адрес (для юридического лица) или фамилию, имя, отчество, сведения о месте жительства (для физического лица).

3. Претендент  вправе подать только одну  заявку на участие в торгах  в отношении каждого предмета  торгов (лота).