Заключение международных договоров

1. Государство может безразлично отнестись к необходимости сообщить о своем согласии, так как, сообщив, оно в сущности ничего не выигрывает, а не сообщив — ничего не теряет. Зато государство никогда не преминет воспользоваться своим правом не считать себя связанным договором с заявившим оговорку государством, если такая оговорка признана им неприемлемой, и всегда заявит протест против нее. В этом случае государство сделает все от него зависящее, чтобы довести об этом до сведения всех заинтересованных государств, и в первую очередь до сведения государства, сделавшего оговорку.
2. При системе, исключающей возможность молчаливого согласия, в значительной степени усложнилась бы процедура заключения многостороннего договора, во-первых, из-за необходимости огромной дипломатической переписки и, во-вторых, в связи с неясностью (до получения письменного согласия), кто же является участником конвенции.

Признание молчаливого согласия с  оговоркой — в смысле отсутствия возражений против нее—заключает в  себе, правда, один недостаток – для признания конвенции вступившей в силу для двух данных государств нужен определенный юридический акт, которым не может быть молчание, длящееся неопределенно долго.

Однако неудобства, вызываемые этим обстоятельством, устраняются без  труда: требуется лишь установить определенный срок, в течение которого может быть заявлено возражение против оговорки Он, разумеется, должен быть достаточным для детального изучения вопроса. В то же время он не может превышать какой-то разумный предел. Обычно устанавливается срок в 6 месяцев. Так, например, статья 23 Конвенции о предупреждении и пресечении терроризма предусматривает:

«Если в течение шести месяцев  после даты уведомления, посланного Генеральным Секретарем, не будет  сделано возражений против оговорки, она будет принята высокими договаривающимися  сторонами⁶⁸».

Государство или соответствующий  орган международной организации, выполняя функции депозитария многосторонней конвенции, уведомляет об оговорке остальных ее участников, сопровождая это уведомление просьбой сообщить ему о своем отношении к оговорке. При этом депозитарий, как правило, сообщает, что если государства не представят соответствующие возражения до определенного срока (чаще всего до вступления конвенции в силу), то он будет считать, что оговорка ими принята.

Если же в момент заявления оговорки конвенция уже вступила в силу, то применяется правило, по сути дела не отличающееся от приведенного: предоставляется  какой-то реальный срок, и только по истечении его делается заключение о молчаливом согласии

Презумпция согласия.

Рассматривая вопрос о презумпции согласия с оговоркой, необходимо отметить, что речь в данном случае идет не о рассмотрении молчаливого согласия как формы выражения согласия, имеющей юридическую силу, а о  тех случаях, когда согласие ни прямо, ни косвенно не выражено, но тем не менее  может считаться полученным

Если договор подписывается  в один день одновременно всеми его  участниками, то отсутствие в документе  возражений против оговорки может рассматриваться  как определенно выраженное согласие и даст основание заинтересованным государствам делать соответствующие выводы, так как ни одно государство не подпишет договор без протеста против оговорки, если сочтет ее неприемлемой для себя.

Это правило, которое, безусловно, можно  применить к договору, вступающему в силу немедленно после подписания, сохраняет силу и тогда, когда для этого требуется его ратификация. Оговорки, сделанные при подписании, становятся известными каждому государству, которое впоследствии ратифицирует этот договор. Зная содержание оговорки и имея достаточно времени для обдумывания создавшегося положения, любое государство или заявит о своем несогласии с оговоркой в самой ратификационной грамоте, или воздержится от сдачи ее в депозит.

В практике заключения многосторонних международных договоров, когда  число участников довольно велико, подписание соглашения происходит не в один день, а в течение определенного срока, специально для этого установленного. Дело, разумеется, не в технических причинах: каждому государству установлением такого срока как бы предоставляется возможность еще раз обдумать свою позицию.

При этом может создаться положение, при котором одни стороны даже ратифицируют договор раньше, чем  другие его подпишут (и может быть с оговорками). Так, например, было с  Конвенцией о предупреждении преступления геноцида и наказании за него На 20 сентября 1950 г конвенцию подписали 43 государства и 11 уже ратифицировали ее. Советский Союз, УССР, БССР подписали конвенцию с оговорками после сдачи четырьмя государствами (Австралией, Исландией, Норвегией и Эфиопией) своих ратификационных грамот, а Эквадор и Гватемала совершили ратификацию, еще ничего официально не зная об этих оговорках⁶⁹.

В какой степени можно презюмировать  согласие с оговоркой ?

Положение государств, еще не подписавших  договор, ничем не отличается от положения государств, подписывающих договор одновременно. Отсутствие немедленного протеста является выражением их согласия.

Сложнее определить позицию государств первой группы. Проф. В.Н.Дурденевский пишет по этому поводу: «В таких  случаях приходится логически допустить, что, подписывая договор, стороны заранее согласны на установление оговорок позднейшими подписателями — коль скоро оговорки вообще данным договором не исключены⁷⁰»

Однако было бы необоснованным в  силу этого считать такие государства  согласившимися с оговоркой. Допуская в принципе возможность заявления  оговорки, такие государства могут  отвергнуть конкретную оговорку, ибо  нельзя согласиться с тем, что  еще неизвестно.

Следовательно, пока государства, подписавшие  конвенцию до заявления к ней  оговорки, прямо, косвенно или молчаливо  не выразят своего согласия, об их отношении  к данной оговорке нельзя сказать ничего определенного.

С полным основанием это правило  может применяться и в том  случае, когда оговорка заявляется впервые при ратификации. Согласие государств, совершивших ратификации после получения уведомления об оговорке, может презюмироваться; согласие сторон, ратифицировавших конвенцию до такого уведомления, должно быть выражено в одной из трех указанных форм.

Рассмотрим, наконец, последний случай заявления оговорки, а именно—при присоединении к конвенции

Прежде всего следует полагать, что любое присоединяющееся государство согласно со всеми оговорками, сделанными остальными участниками до его присоединения к данной конвенции. Согласие с остальными оговорками (то есть внесенными позже его присоединения оговорками, что может иметь место при присоединении к договору, еще не вступившему в силу) должно быть этим государством так или иначе выражено. Тот факт, что государство делает оговорку, ни в коей мере, естественно, не лишает его права возражать против оговорки, заявленной другими участниками Что же касается отношения остальных участников конвенции к оговоркам, заявляемым при присоединении, то, если речь идет о договоре, не вступившем в силу, и если, следовательно, могут быть еще другие присоединения, вопрос о презумпции согласия решается так же, как и в рассмотренных выше случаях.

В случаях заявления оговорки к  договору, открытому для присоединений, согласие сторон, уже являющихся его  участниками, с оговоркой презюмировать, разумеется, нельзя.

Допустимость оговорки с  точки зрения ее содержания.

В связи с изучением вопроса  об оговорках необходимо установить, что может быть признано оговоркой  «существенной» и что—оговоркой «не существенной».

Прежде всего вызывает возражение сама терминология. Любая оговорка существенна, иначе она не заявлялась бы. Еще менее удачным является выражение «второстепенная оговорка», употребляемое некоторыми авторами⁷¹.

Правильнее было бы говорить о «допустимой» и «недопустимой» оговорках, поскольку это более определенно передает смысл, который вкладывается в эти понятия.

Что же представляют собой «допустимая» и «недопустимая» оговорки ?

Найти тут какой-либо критерий очень  трудно Представляется правильным лишь установить, что допускаются только те оговорки, которые не противоречат самой цели конвенции. В этом случае возникает необходимость разделения постановлений конвенции на две категории—составляющие и не составляющие ее предмет и цель. Даже если исходить из предположения, что такое разделение (теоретически вполне возможное, а на практике весьма маловероятное) проведено, всё же очень трудно найти какое-либо иное основание для такого различия, кроме основания субъективного.

Действительно, если государство А  делает оговорку, которую государство В считает соответствующей, а государство С – не соответствующей предмету и цели конвенции, то обычно нет никакого объективного мерила, при помощи которого можно было бы установить, кто же прав.

Возможность обращения в Международный  Суд сути дела не меняет хотя бы потому, что возможностью этой могут не воспользоваться.

Даже в том случае, если конвенция  предусматривает юрисдикцию Международного Суда по спорам о толковании или  применении ее постановлений и кто-либо из участников обратится в Суд, может  возникнуть ряд дополнительных юридических затруднений и проблем.

Очевидно, что никак не следует  смешивать оговорки к определенной статье конвенции с оговорками общего характера, которые становятся иногда просто заявлениями о том, что государство, сделавшее такую оговорку, может уклониться от необходимости соблюдать договор.

Таким примером может служить оговорка Великобритании к пакту Бриана — Келлога о том, что запрет войны может не распространяться на местности, в которых данное государство жизненно заинтересовано; сюда же следует отнести оговорки, в которых государство заявило бы, что действие заключаемой конвенции не прекращает применения расходящихся с ней законов этого государства. Совершенно абсурдной была бы любая оговорка к статье I Конвенции о геноциде

С этой точки зрения, очевидно, будет  неправильным считать «недопустимой» оговорку, направленную главным образом на ограждение той политики, тех принципов, которые хотя и не обязательно являются объектом отдельных положений конвенции, но тем не менее этими постановлениями могут быть затронуты (Такова, например, оговорка СССР к ст.IX Конвенции о геноциде, касающаяся вопросов, связанных с юрисдикцией Международного Суда).

Особый характер оговорки неизменности обстоятельств.

Одной из проблем, имеющих принципиально  важное значение как для международного, так и для гражданского права, является оговорка неизменности обстоятельств.

Оговорка неизменности обстоятельств  существенно отличается от того, что принято называть оговоркой к договору. Она не является формальным заявлением государства или актом государственной власти, которым государство придает отдельным положениям договора или всему договору в целом особый, определенный смысл.

Это — молчаливая договоренность о том, что соглашение остается в  силе, пока будет неизменным порядок  вещей, послуживший основой для заключения этого соглашения. Форма такой договоренности обусловлена не тем, что стороны были в принципе за бесконечно долгое, не зависящее от внешних условий соблюдение правила pacta sunt servanda, a тем, что ни один составитель договора не в состоянии предусмотреть все события, которые могут произойти в будущем и в корне изменить обстановку

Сам термин «оговорка» может быть применен в данном случае с большой  натяжкой. Правильнее было бы говорить не об оговорке (фр. reserve, англ. reserve), а об «условии неизменности обстоятельств», тем более что слово clausula (фр. clause) переводится именно как «условие», но отнюдь не как «оговорка».

Глава 5. Регистрация и  официальное опубликование международных  договоров.

§1. Депозитарий  многосторонних договоров.

Под термином «депозитарий» понимается хранитель оригинального текста многостороннего договора и всех относящихся к нему документов (заявлений, оговорок, деклараций о присоединении, денонсации и т.д.). Однако, как мы увидим, функции депозитария не ограничиваются одним только хранением договора, а носят более разнообразный характер.

Депозитарием может быть одно или  несколько государств, международная  организация или главное исполнительное должностное лицо такой организации. Так, Генеральный секретарь ООН осуществляет функции депозитария целого ряда многосторонних договоров, заключенных в рамках Организации Объединенных Наций, еще раньше — Лиги наций.

Депозитарий определяется обычно участвующими в переговорах государствами  или в самом договоре, или каким-либо иным порядком. Обычно им назначается  государство, на территории которого состоялась международная конференция, разработавшая и принявшая данный договор, или компетентный орган международной организации, если договор был принят в рамках организации.

Депозитарий играет важную роль в  нормальном функционировании многостороннего  договора. Это объясняется особенностями  и характером его прав и обязанностей как по отношению к самому международному договору, так и по отношению к  участвующим или присоединяющимся к нему государствам. В связи с  трудностями, которые встречаются  на этом пути, появилась практика назначения нескольких депозитариев одного многостороннего  договора. Так, в Договоре 1963 года о запрещении испытаний ядерного оружия, в Договоре о нераспространении ядерного оружия и некоторых других—три равноправных государства-депозитария: СССР, США и Великобритания.