Заключение международных договоров

Все эти определения, отличаясь  одно от другого по форме изложения, выделяют следующие моменты:

1. Оговорка исключает из договора определенное положение, изменяет его или придает ему особый смысл.
2. Оговорка есть добровольное заявление, сделанное по инициативе государства.
3. Оговорка может быть сделана при подписании, ратификации и присоединении.

Несложные логические построения и  семантика слова заставляют нас  сделать такой вывод: если А в  своих взаимоотношениях с В выдвинет какое-либо условие, то это условие  должно быть рассмотрено В, а затем  либо принято, либо отклонено. Другими словами, оговорка должна рассматриваться остальными участниками договора, и только в том случае, если она будет сочтена ими приемлемой, она приобретает юридическую силу, то есть будет «исключать какое-либо положение из договора, изменять его или придавать ему определенный смысл».

Итак, согласно точке зрения зарубежных юристов, оговорка – это или

• суверенный акт суверенного государствам в качестве такового для придания ему силы не нуждается в чьих-либо действиях извне, или
• заявление, порождающее юридические последствия только после одобрения его другими государствами.

Рассмотрим определения оговорки, данные отечественными юристами-международниками. Профессор Дурденевский В.Н. писал: «Оговоркой к договору является формальное заявление, которым государство  при подписании договора, его ратификации  или присоединением к нему определяет некоторые дополняющие или ограничивающие положения для действия этого  договора в отношении данного  государства с другими сторонами  в договоре⁵⁸». Талалаев определяет оговорку как одностороннее заявление государства, сделанное им в любой формулировке и под любым наименованием при подписании, ратификации, принятии или утверждении международного договора или присоединении к нему, посредством которого государство желает исключить или изменить юридическое действие определенных положений договора в их применении к данному государству⁵⁹.

В свете изложенного оговорку представляется правильным определить следующим образом: оговоркой к международному договору называется одностороннее формальное заявление государства, посредством которого оно, подписывая договор, ратифицируя его или присоединяясь к нему, доводит до сведения всех заинтересованных государств, что признает договор только в том виде, который он приобретает после изъятия из него определенный положений, изменения их или придания им определенного смысла.

Понятие «заинтересованные государства» толкуется в данном случае в широком  смысле. Любое государство, подписавшее или уже ратифицировавшее договор, должно знать обо всех сделанных к нему оговорках, чтобы с учетом их, оценив обстановку в целом, предпринимать конкретные шаги в качестве участника этого договора.

§2. Венские  конвенции об оговорках.

В практике оговорки делаются на различных  стадиях заключения договоров. Не является необычным делать различные заявления  и во время переговоров по отдельным положениям разрабатываемого договора и включать эти заявления в протоколы заседаний. Некоторые юристы, например нигерийский профессор Т.Элайес, называют их «предварительными оговорками».

По мнению Филиппова С.В., заявления  различного рода на более ранних стадиях  заключения международного договора (установления аутентичности текста, его принятия и др.) оговорками не являются: они не вызывают тех юридических последствий, которые влекут за собой оговорки. Подобного рода заявления могут служить лишь основанием для формулирования оговорок на последующих стадиях заключения договора, но государства не связаны этими заявлениями и могут не принимать их во внимание⁶⁰.

Венская конвенция (ст.23) требует от государств письменного формулирования оговорок и доведения их до сведения договаривающихся и других государств, имеющих право стать участниками  договора. При этом оговорка, сделанная  при подписании договора, должна быть официально подтверждена при окончательном  утверждении или ратификации договора. В противном случае она не считается сделанной.

Оговорка, сделанная при ратификации, может содержаться в самой ратификационной грамоте, в протоколе об обмене или сдаче на хранение ратификационных грамот или же в обоих этих документах. Поскольку обмен или сдача на хранение ратификационных грамот, документов о принятии или утверждении не представляют самостоятельной формы выражения согласия государства на обязательность международного договора, а лишь фиксируют уже выраженное согласие, то и вопрос о праве государства заявлять оговорки на этой последней стадии заключения международного договора теоретически снимается. Соответствующие протоколы фиксируют те оговорки, которые уже были сделаны.

Международно-правовой практике известны как оговорки к многосторонним договорам, так и декларации, не являющиеся оговорками. Сюда нужно отнести категорические заявления государств, в которых  даётся политическая оценка договора в целом или его отдельных  частей.

К числу деклараций, которые не являются оговорками, следует отнести также так называемые толковательные декларации. Поскольку международный договор, как правило, не может быть изменен путем его толкования, односторонние декларации, в которых государство делает заявления об определенном понимании той или иной статьи международного договора, не могут рассматриваться как оговорки. Такие декларации не изменяют размера обязательств, устанавливаемых между-. народным договором, а только определяют, каким образом одно из договаривающихся государств будет толковать положения договора и как оно намеревается их выполнять.

Нужно, однако, отметить, что в этом вопросе до последнего времени не было единства среди юристов-международников, что нашло отражение и на Венской конференции по праву международных договоров. Подавляющее большинство на конференции решило не включать толковательные заявления в число оговорок при определении этого термина в ст.2 Венской конвенции. Имелось в виду, что, в тех случаях, когда толковательное заявление все же ведет к изменению или исключению юридического, действия отдельных положении договора в их применении к государству-заявителю, оно подпадает под общее определение оговорки, данное в этой статье.

В условиях современной международной  жизни, когда противоречия между государствами довольно сильны и когда часто трудно бывает при заключении многосторонних договоров прийти к общему соглашению по всем пунктам договора, каждое государство имеет суверенное право заявлять оговорки.

В настоящее время в международном  праве является общепризнанным, что формулирование оговорок к многосторонним договорам — это суверенное право каждого договаривающегося государства, не нуждающееся в принятии или согласии со стороны других государств.

При осуществлении этого права  требуется лишь, чтобы оговорка не была несовместима с объектом и целями международного договора, то есть не затрагивала  его существа. Поскольку это так, в результате оговорок в рамках одного многостороннего договора создается  целый ряд побочных соглашений, которые устанавливают несколько разные юридические режимы для некоторых субъектов такого договора. Так, если в договоре участвуют пять государств и одно из них сделало оговорку, то в рамках этого договора будет два режима: один — между четырьмя государствами и пятым, сделавшим оговорку, второй — между четырьмя первыми государствами, которые не сделали оговорки. Например, в результате оговорок и реакции на них, сделанных государствами к XIII Гаагской конвенции 1907 года о нейтралитете в морской войне, внутри этой конвенции оказалось 15 более или менее самостоятельных договорных систем. Но, поскольку оговорки не затрагивают самого существа международного договора, они не выходят за его пределы и могут рассматриваться как дополнительные соглашения в рамках одного общего договора государств. Поэтому целостности соглашения оговорки не затрагивают.

В целом суверенное право государств заявлять оговорки нашло свое подтверждение в Венской конвенции о праве международных договоров (ст.19-23).

Венская конвенция не требует какого-либо последующего принятия оговорки другими договаривающимися государствами, устанавливая только, что она считается принятой государством, если оно не выскажет возражений против нее в течение 12 месяцев после того, как оно было уведомлено о такой оговорке (п. 5 ст.20). Однако общее согласие с оговоркой может быть необходимым в отношении заключенных многосторонних договоров, когда из объекта и цели договора явствует, что применение договора в целом между всеми его участниками является существенным условием для согласия каждого участника на обязательность для него договора (п. 2 ст.20). Это положение, однако, не может быть применено к учредительным актам общих международных организаций.

Оговорка, против которой другое государство— участник договора не сделало возражений, влечет за собой следующие юридические последствия:

1. она изменяет для сделавшего оговорку государства в его отношениях с этим другим государством положения договора, к которым относится оговорка, в пределах сферы ее действия;
2. изменяет в той же мере указанные положения для этого другого участника в его отношениях со сделавшим оговорку государством.

В то же время оговорка не изменяет положений договора для других его участников в их отношениях между собой (ст.21 Венской конвенции).

Не согласное с оговоркой  государство может возражать  против нее. Как и заявление оговорок, возражение против них является суверенным правом государств.

Возникает вопрос: каковы юридические  последствия возражений против заявленных оговорок ?

Как известно, проект статей о праве  договоров в п. 4 ст.17 в этом отношении  страдал существенным недостатком, а именно: он исходил из презумпции невступления всего договора в силу между государством, возражающим против оговорки, и государством, сделавшим оговорку. Такой подход не содействовал расширению международного сотрудничества, а, наоборот, затруднял универсальное участие государств в общих многосторонних договорах. В то же время он противоречил современной договорной практике, подтвержденной, в частности, Международным Судом, которая свидетельствует о том, что государства, как правило, фактически считают, что молчание государства по поводу юридических последствий его возражения против оговорки предполагает согласие на сохранение в силе договора в отношениях со сделавшим оговорку государством (за исключением тех положений договора, к которым она была сделана). Так, например, ФРГ возражала против оговорки СССР к Венской конвенции 1961 года о дипломатических сношениях. Тем не менее и ФРГ, и СССР исходят из того, что конвенция действует между ними. Подобные примеры можно привести из договорной практики других стран. Примером может служить возражение Советского правительства при присоединении к пакту Бриана – Келлога 1928 года против оговорок Великобритании, изымающих из действия пакта колониальные страны, и против «всяких новых оговорок, могущих служить оправданием войны⁶¹». В тех немногих случаях, когда государство, возражая против оговорки, считает себя не связанным договором с государством, сделавшим оговорку, оно прямо сообщает об этом. Официальное закрепление такой практики в конвенции полностью отвечает решению задачи универсального применения договоров и укрепления международного сотрудничества.

Исходя из всех этих соображений, Советский  Союз в упоминавшемся меморандуме  на Венской конференции предложил изменить п. 4 (b) бывшей ст.17 следующим образом:

«Возражение другого договаривающегося  государства против оговорки не препятствует вступлению договора в силу между государством, возражающим против оговорки, и государством, сформулировавшим оговорку, если возражающее против оговорки государство определенно не заявит о противоположном намерении». Это предложение Советского Союза было принято конференцией и включено в п. 4 (b) ст.20. Соответственно по предложению делегации СССР совместно с Индией и Нидерландами был изменен п. 3 бывшей ст.18 (ныне ст.21 конвенции) о юридических последствиях возражений против оговорок. В нем теперь говорится: «Если государство, возражающее против оговорки, не возражало против вступления в силу договора между собой и сделавшим оговорку государством, то положения, к которым относится оговорка, не применяются между этими двумя государствами в пределах сферы действия такой оговорки⁶²».

К суверенным правам государств принадлежит  также право снятия оговорок. На Венской конференции это право по предложению Венгрии было совершенно резонно дополнено правом снятия и возражений против оговорок. В нынешней ст.22 Венской конвенции предусматривается, что, если договором не обусловлено иное, оговорка может быть снята в любое время и для ее снятия не требуется согласия государства, принявшего оговорку. Возражение против нее также может быть снято в любое время. При этом снятие оговорки вступает в силу в отношении другого договаривающегося государства только после получения им уведомления об этом, а снятие возражения — после получения такого уведомления государством, сформулировавшим оговорку.

Положения ст.25 ФЗ «О международных  договорах РФ» полностью соответствует  международной практике.

§3. Основные юридические проблемы, возникающие  в связи с оговорками.

Вопрос о необходимости  общего согласия с оговоркой

Как отмечалось ранее, ряд государств придерживался мнения, что все  участники конвенции должны дать свое согласие на оговорку, сделанную  одним или несколькими государствами. Непринятие оговорки хотя бы одним участником конвенции исключает для государства, сделавшего оговорку, возможность какого бы то ни было участия в конвенции.

Одним из наиболее существенных аргументов в защиту тезиса о необходимости  общего согласия с оговорками было утверждение, что государство, сделавшее  оговорку, приобретет все вытекающие из конвенции преимущества, но отречется от некоторых, подчас весьма существенных обязательств.