Анализ главы 1 БК РФ. Бюджетное законодательство Российской Федерации

Анализ  главы 1 БК РФ. Бюджетное законодательство Российской Федерации.

Включает в себя 6 статей , в которых закрепляются общие положения Бюджетного кодекса Российской федерации,  круг отношений регулируемых им ,основные понятия применяемые в данном кодексе.  

Пункт 1 статьи 1 Бюджетного Кодекса определяет круг общественных отношений, которые им регулируются и которые приобретают в результате характер бюджетных правоотношений. Т. е. речь идет о предмете бюджетного права Российской Федерации.

Бюджетный Кодекс не дает общей характеристики или определения бюджетных правоотношений ,ограничивается лишь перечислением основных их видов. Они подразделяются на три группы:

1) отношения, возникающие  в процессе формирования доходов  и осуществления расходов бюджетов  всех уровней и государственных  внебюджетных фондов;

2) отношения, возникающие  в процессе составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов  всех уровней (бюджетный процесс);

3) отношения, связанные  с определением правового статуса  участников бюджетного процесса  и их ответственности за нарушение  бюджетного законодательства. При  этом в составе первой группы  особо выделяются отношения, возникающие  в связи с государственным  и муниципальным долгом.

Таким образом, Бюджетный Кодекс регулирует только отношения, которые протекают между различными государственными и муниципальными органами, возникающие в связи с формированием и исполнением бюджетов всех уровней, и не устанавливает каких-либо прав и обязанностей для для юридических и физических лиц.

Организации и физические лица могут участвовать в формировании бюджетов различных уровней в  качестве налогоплательщиков и плательщиков сборов. В установленных законом  случаях они могут быть получателями бюджетных средств. Но возникающие  при этом правоотношения будут являются уже не бюджетными, а налоговыми, трудовыми и т.д. и, следовательно, будут регулироваться не бюджетным, а налоговым, трудовым, социальным и прочим законодательством.

Среди отношений, регулируемых Бюджетным Кодексом, можно выделить отношения в области бюджета:

1) между органами государственной  власти Российской Федерации  и органами государственной власти  субъектов РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления;

2) между Правительством  РФ и Государственной Думой;

3) между палатами Федерального  Собрания РФ - Государственной Думой  и Советом Федерации;

4) между Федеральным Собранием  РФ и Президентом РФ;

5) между органами исполнительной  власти, осуществляющими исполнение  бюджетов всех уровней и обеспечивающими  контроль за их исполнением.

Пункт 2 статьи 1 включает в круг регулируемых Бюджетным Кодексом отношений также определение правового статуса участников бюджетного процесса и правовых основ ответственности за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации.

Правовой статус и полномочия участников бюджетного процесса устанавливаются частью третьей Бюджетного Кодекса. При этом в главе 18 БК РФ характеризуются система и основные полномочия всех органов, участвующих в бюджетном процессе на всех уровнях, а в главе 19 дается развернутое определение состава участников бюджетного процесса и осуществляемых ими полномочий только на федеральном уровне.Бюджетный Кодекс исходит из того, что подробная регламентация полномочий участников бюджетного процесса на других уровнях может быть дана лишь в законодательстве субъектов РФ и в нормативных правовых актах представительных органов местного самоуправления. 

Структура бюджетного законодательства, которой посвящена 2 статья главы 1 БК РФ , определяется в первую очередь федеративным устройством России и существованием в ней системы местного самоуправления. Наряду с БК РФ, принимаемыми в соответствии с ним ежегодными федеральными законами о федеральном бюджете и другими федеральными законами, регулирующими бюджетные отношения, в бюджетное законодательство Российской Федерации входят и аналогичные акты, принимаемые на уровне субъектов РФ и местного самоуправления.

Если на уровне Российской Федерации основополагающим законодательным  актом, регулирующим бюджетные отношения, является БК РФ, то в субъектах РФ ему соответствуют, полностью или частично, акты, носящие разные наименования. Например: в Омской и Ульяновской областях - законы от 4 ноября 2000 г. N 257-03 "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Омской области" и от 12 сентября 1996 г. N 005-30 "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Ульяновской области" и т.д. Статья относит к бюджетному законодательству Российской Федерации, как уже отмечалось, федеральные законы о федеральном бюджете на соответствующий год, законы субъектов РФ о годовых бюджетах этих субъектов и нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год. Таким образом акты о годовых бюджетах всех уровней, принимаемые соответствующими представительными органами власти, рассматриваются в качестве актов законодательства. Они ставятся в один ряд с иными законами и нормативными правовыми актами. Но следует иметь в виду, что они являются весьма специфичными актами законодательства, обладающими особой правовой природой.

В правовой теории и юридической  практике законом считается акт высшей юридической силы, изданный представительным органом государственной власти или иным органом, наделенным законодательными полномочиями, и имеющий нормативный характер. А нормативным признается обычно акт, устанавливающий общие правила поведения или нормы, рассчитанные на неоднократное применение и распространяющиеся на все предусмотренные ими случаи или субъекты. Если ознакомится с содержанием ежегодных законов о бюджете на соответствующий год и актов представительных органов местного самоуправления, которыми утверждается местный бюджет, можно убедиться в том, что они в большинстве случаев не обладают этими признаками.

Все статьи этих актов можно разбить на три группы.

На первом месте статьи, которыми утверждаются основные показатели бюджета - общий объем бюджета по доходам и расходам, предельный размер дефицита, если он предусмотрен, суммы запланированных поступлений по главным источникам доходов, размеры ассигнований на те или иные цели, финансируемые из бюджета, и т.д.  Эти постановления акта об утверждении бюджета составляют главное его содержание. Между тем они сами по себе не носят нормативного характера. В рамках деления всех актов органов власти на нормативные и индивидуальные их следует отнести к индивидуальным. Поэтому еще в XIX в., когда парламентское утверждение бюджета вошло в практику многих стран, возникла теория закона в формальном и материальном смысле. Она исходила из того, что поскольку бюджет не вводит каких-либо новых правоположений, он по материальному своему содержанию представляет собой обычный акт управления и лишь формально выступает как закон, так как проходит процедуру формального утверждения бюджетных исчислений парламентом. В свое время эту теорию пытались использовать в некоторых странах для оправдания практики введения бюджета в действие без одобрения его парламентом. В наши дни эта теория утратила практическое значение. Бюджет повсеместно утверждается, как правило, представительным органом государственной власти в форме закона, независимо от того, содержит он статьи нормативного характера или нет. Подобный подход обосновывается исключительной ролью, которую бюджет играет в жизни любого государства.

Нельзя упускать из виду, что в актах об утверждении бюджета содержатся нередко и статьи, устанавливающие общие правила или нормы, рассчитанные на многократное применение, но действующие лишь в пределах ограниченного срока - одного бюджетного года. Это весьма специфические нормы. Если обычно принимаемые законодателем правовые нормы рассчитываются на неопределенно длительный срок и действуют впредь до их отмены или замены другими, то нормы данной группы, содержащиеся в актах об утверждении бюджета, сохраняют свою юридическую силу лишь в пределах соответствующего бюджетного года. После истечения этого срока они автоматически утрачивают свою силу и применяться не могут.

 Примерами таких норм являются статьи актов об утверждении годового бюджета, регулирующие распределение различных видов доходов между уровнями бюджетной системы, устанавливающие конкретные процентные размеры поступлений от тех или иных источников в федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ и в местные бюджеты .

В актах об утверждении  годового бюджета, особенно на федеральном  уровне, имеются статьи, которые  можно отнести к третьей группе, статьи, содержащие типичные полноценные правовые нормы, действие которых не ограничено каким-либо сроком.

Пример:

Так, статьей 61 Федерального закона от 27 декабря 2000 г. N 150-ФЗ "О  федеральном бюджете на 2001 год" установлено, что "средства в счет возврата ранее выданных из федерального бюджета бюджетных ссуд, бюджетных  кредитов и платы за пользование  ими вносятся в федеральный бюджет.

Возврат бюджетных кредитов, а также плата за пользование  ими приравниваются к обязательным платежам в бюджет".

Похожий характер имеет статья 53 Федерального закона от 31 декабря 1999 г. N 227-ФЗ "О федеральном бюджете на 2000 год". Ею предусматриваются виды санкций, которые Правительство РФ вправе применять к отдельным субъектам РФ и закрытым административно-территориальным образованиям в случае нарушения ими установленного федеральным законодательством порядка зачисления налогов и иных доходов в федеральный бюджет.

Эти и подобные им статьи актов об утверждении годовых  бюджетов, устанавливающие некие  общие нормы, действие которых не ограничено одним бюджетным годом, являются, строго говоря, нехарактерными для таких актов. Больше того, их подлинное место не в актах об утверждении годового бюджета, а в других нормативных источниках.

Например :

Правила статьи 53 целесообразнее было бы включить в закон о Правительстве РФ. Это больше отвечало бы общим требованиям к законодательной технике. Но законодатель сознательно идет на отступление от таких требований, чтобы обеспечить оперативное и своевременное законодательное решение подобных вопросов, поскольку они непосредственно связаны с утверждаемым бюджетом и имеют существенное значение для обеспечения его надлежащего исполнения.

Следует иметь в виду, что такого рода нормы, содержащиеся в актах об утверждении годового бюджета, требуют особого выделения, поскольку они носят общий  характер и сохраняют свое действие и по истечении бюджетного года.

Во второй части 2 статьи БК РФ воспроизводит ставшие обычными общие правила иерархии законов и других нормативных актов, выработанные юридической наукой и практикой и соблюдаемые повсеместно. Согласно этим правилам любые законы и иные правовые акты не могут противоречить конституции, как акту наивысшей юридической силы, обычные законы не могут противоречить конституционным законам, а также такому специфическому общему законодательному акту, как кодекс, а в случае расхождения между различными законами, регулирующими один и тот же предмет, действует закон, принятый позднее, и т.д.

Следует обратить внимание на то, что согласно части второй 2 статьи БК РФ в случае противоречия между БК РФ и другими нормативными актами, регулирующими бюджетные отношения на любом уровне - федеральном, региональном или местном, должен непосредственно применяться сам федеральный кодекс. Однако это не решает проблемы устранения противоречий в законодательстве, регулирующем бюджетные отношения.

Одно из таких противоречий возникло, например, в том, как урегулирован вопрос о компетенции органов  государственной власти субъектов  РФ в отношении образования и  деятельности внебюджетных фондов.

Например:

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах  организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной  власти субъектов Российской Федерации"  Закон о принципах организации  органов власти субъектов РФ) исходит  из того, что "порядок образования  и деятельности внебюджетных и валютных фондов субъекта Российской Федерации" устанавливается законом субъекта РФ. А Кодекс вообще не предусматривает создания внебюджетных фондов субъектов РФ. Он говорит лишь о "территориальных государственных внебюджетных фондах", которые находятся в федеральной собственности и, следовательно, представляют собой составные части федеральных внебюджетных фондов, хотя и утверждаются законодательными (представительными) органами субъектов РФ (статьи 143-145 БК РФ). Между тем некоторые субъекты РФ, опираясь на указанный Закон, внесли соответствующие изменения в свое законодательство.  

Статья 3. Нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения

Статья 3 тесно связана  с 2 статьей БК РФ:  вместе они определяют не только структуру бюджетного законодательства, но и виды актов, регулирующих бюджетные отношения, проще говоря круг источников бюджетного права. Если в статье 2 перечисляются только законы и нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления, то в статье 3 указываются виды подзаконных актов.

 К числу подзаконных  актов, регулирующих бюджетные  отношения, относятся прежде всего указы Президента РФ.

Круг вопросов, по которым  могут издаваться такие указы, определен  в 3 статье лишь самым общим образом: ими регулируются отношения, "указанные в пункте 1 статьи 1 БК РФ. Называется только одно ограничение, которое должно соблюдаться при издании указов: они "не могут противоречить БК РФ и иным актам, указанным в статье 2 БК РФ. Однако из этого не следует, что указами Президента РФ могут регулироваться любые отношения, указанные в пункте 1 статьи 1 Бюджетного Кодекса РФ. В общей форме можно сказать, что Президент РФ вправе регулировать своими указами любые бюджетные отношения, указанные в пункте 1 статьи 1 БК если их регулирование в силу Конституции РФ и других законов Российской Федерации не входит в исключительную компетенцию Федерального Собрания РФ и не относится к ведению субъектов РФ и органов местного самоуправления.