Анализ главы 1 БК РФ. Бюджетное законодательство Российской Федерации

Целью введения института  временной финансовой администрации  является оказание помощи субъекту Российской Федерации в оздоровлении его  бюджета и финансов в целом, вместе с тем введение временной финансовой администрации можно рассматривать  и как вмешательство федерального центра в бюджетные полномочия субъектов  Российской Федерации. Принятие федеральным  центром временно на себя бюджетных  полномочий субъектов Федерации  установлено ст. 7 БК РФ "Бюджетные  полномочия Российской Федерации", в которой закреплено право Российской Федерации на "временное осуществление  отдельных бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации", оправдывает введение временной  финансовой администрации. Актуальность введения института временной финансовой администрации подчеркивает тот  факт, что более половины субъектов  Российской Федерации являются реципиентами. Очевидно, что такое положение  вещей могло возникнуть в связи  с непропорциональным распределением финансовых ресурсов между центром  и регионами, большая часть средств  поступает в федеральный бюджет и в связи с неэффективным  осуществлением своих полномочий органами государственной власти субъектов, рассчитывающих на финансовую помощь из федерального бюджета.

Стоит обратить внимание на то, что введение временной финансовой администрации не предполагает принятие на себя всего круга полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в законодательстве предусмотрено согласование ряда действий органов государственной власти субъектов Российской Федерации с временной финансовой администрацией, также принятие соответствующими органами решений, предлагаемых временной финансовой администрацией. Принятие этих решений связано только с финансовыми вопросами в том случае, если временная финансовая администрация действует самостоятельно.

Статья 168.1. Понятие  временной финансовой администрации

Согласно ст. 168.1 Бюджетного кодекса РФ временная финансовая администрация является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации подготавливать и осуществлять меры по восстановлению платежеспособности субъекта Российской Федерации, оказывать содействие федеральным органам исполнительной власти в осуществлении отдельных бюджетных полномочий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществлять и (или) контролировать осуществление отдельных бюджетных полномочий исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. По смыслу статьи непонятно, что это за орган исполнительной власти, конкретно в статье этот орган не определен, из чего следует, что это либо Министерство финансов РФ, финансовые органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, либо этот орган еще не создан. Необходимо четко определить компетенцию этого органа. Например, если это Министерство финансов РФ, то следует включить в положение о Минфине РФ, какая служба в структуре Минфина РФ будет наделена полномочиями временной финансовой администрации. Если создать новый орган по осуществлению полномочий временной финансовой администрации, то он должен иметь статус федерального органа исполнительной власти и быть включен в структуру федеральных органов исполнительной власти. Кроме того, порядок назначения (освобождения от должности) главы временной финансовой администрации должен соответствовать общему порядку назначения таких лиц. Созданный орган наделен полномочиями как по нормативно-правовому регулированию осуществляемой деятельности, так и обладать контрольными полномочиями, существует мнение, что оценку эффективности использования бюджетных средств субъектов РФ следует предоставить Счетной палате РФ.

Статья 168.2. Основания  и порядок введения временной  финансовой администрации

Поскольку эффективное  осуществление государственной  власти в Российской Федерации невозможно без соблюдения принципов федерализма  и демократии, большое значение имеет  точное определение оснований и порядка такого временного осуществления полномочий в финансовой сфере.

Ходатайство о введении временной финансовой администрации  подается в Высший Арбитражный Суд  Российской Федерации Правительством Российской Федерации. Ходатайство  о введении временной финансовой администрации в муниципальном  образовании подается в Высший Арбитражный  Суд субъекта Российской Федерации  высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем  высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и (или) представительным органом  муниципального образования, главой муниципального образования. Следовательно, временная  финансовая администрация вводится в субъекте Российской Федерации  решением Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, в муниципальном  образовании - решением арбитражного суда субъекта Российской Федерации. Согласно п. 1 ст.168.2 БК РФ временная финансовая администрация в субъекте Федерации вводится решением Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации при осуществлении по делу о восстановлении платежеспособности субъекта Российской Федерации в порядке, установленном федеральным законом. Но в настоящее время такая категория дел в законодательстве не выделена. В Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации есть глава 28 "Рассмотрение дел о несостоятельности (банкротстве)", но положения этой главы не регулируют отношений, связанных с неплатежеспособностью публично-правовых субъектов. В случае отнесения органов государственной власти субъектов и органов местного самоуправления к категории юридических лиц это положение не может применяться к неплатежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования), так как недостаточность бюджетных средств - эта задолженность относится к бюджету (публично-правового образования), а не к органу власти. Следовательно, необходимо предусмотреть в Арбитражном процессуальном кодексе процедуру рассмотрения дел о введении временной финансовой администрации.

Из статьи также  непонятно, кто будет инициировать подачу иска о восстановлении платежеспособности субъектов Федерации, можно предположить, что это кредиторы субъекта Федерации. В связи с этим в настоящий  момент появляются предложения о  том, чтобы предусмотреть инициирование  этого процесса любым заинтересованным лицом, с возможностью для Правительства  Российской Федерации как самому инициировать решение этих вопросов, так и в любой момент включиться в процесс с ходатайством о  введении временной финансовой администрации. Но, как замечают многие исследователи, такие предложения опасны, поскольку  субъект Российской Федерации является не простым субъектом права, а  государственным образованием, выполняющим  социальную функцию. Очевидно, что частные  либо иностранные кредиторы не обязаны  учитывать это обстоятельство и  будут стремиться к удовлетворению собственных интересов. В законодательстве следует установить строго ограниченный круг лиц инициаторов данной процедуры.

Согласно п. 1 ст. 168.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации временная финансовая администрация в субъекте Российской Федерации (муниципальном образовании) вводится на срок до одного года. В статье не закреплен порядок установления срока, по-видимому, он должен определяться решением арбитражного суда. Следует  заметить, что временная финансовая администрация не может быть введена  на полный финансовый год, кроме случая, если введение временной финансовой администрации не будет осуществлено к концу предыдущего финансового  года. Но в последнем случае она  не может сама формировать бюджет субъекта Федерации (муниципального образования), что неоднократно отмечалось в научной  литературе, представляется, что положения  Бюджетного кодекса в этой части  должны быть скорректированы.

Согласно п. 3 ст. 168.2 Бюджетного кодекса РФ решение  о введении в субъекте Российской Федерации временной финансовой администрации принимается в  случае, если на момент принятия данного  решения просроченная задолженность  по исполнению долговых обязательств в соответствии со ст. 112.1 настоящего Бюджетного кодекса и (или) бюджетных  обязательств субъекта Российской Федерации  превышает 30% объема собственных доходов  бюджета субъекта Российской Федерации  в последнем отчетном году при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета перед бюджетом субъекта Российской Федерации.

Важным условием введения временной финансовой администрации  является выполнение бюджетных обязательств по федеральному бюджету перед бюджетами  соответствующих субъектов Федерации. В этой связи необходимо предположить, что основным препятствием для введения временной финансовой администрации должно являться не любое неисполнение федеральных бюджетных обязательств, а именно такое неисполнение, которое повлияло на возможность исполнить бюджетные обязательства на уровне соответствующего субъекта Федерации, что и привело к их неисполнению в объеме, достаточном для введения временной финансовой администрации.

В п. 3 ст. 168.2 БК РФ речь идет о неисполненных в установленные  сроки долговых обязательствах субъекта Российской Федерации из-за просроченной задолженности. В соответствии со ст. 112.1 под просроченной задолженностью понимается задолженность субъекта Российской Федерации, муниципального образования, образовавшаяся ввиду  неисполнения или ненадлежащего  исполнения в установленный срок долговых обязательств субъекта Российской Федерации, муниципального образования. В этой же статье в п. 2 определяется объем (размер) просроченной задолженности субъекта Российской Федерации, муниципального образования, срок исполнения которых наступил, включая объем обязательств по возврату суммы займа (кредита), по уплате процентов на сумму займа (кредита), иных платежей, предусмотренных условиями займа (кредита), соглашениями (договорами), заключенными от имени субъекта Российской Федерации, муниципального образования, объем обязательств по исполнению государственных гарантий субъекта Российской Федерации, муниципального образования. В объем просроченной задолженности субъекта Российской Федерации, муниципального образования также включается сумма неустойки (штрафов, пеней) и процентов, начисленных за просрочку исполнения долговых обязательств.

Что касается муниципальных  образований, решение арбитражного суда субъекта Российской Федерации  о введении в муниципальном образовании  временной финансовой администрации  принимается в случае, если на момент принятия данного решения возникшая  в результате решений, действий или  бездействия органов местного самоуправления просроченная задолженность по исполнению долговых обязательств в соответствии со ст. 112.1 "Просроченная задолженность  по долговым обязательствам субъекта Российской Федерации, муниципального образования" Бюджетного кодекса РФ и (или) бюджетных обязательств муниципального образования превышает 30% объема собственных доходов местного бюджета в последнем отчетном финансовом году при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации перед бюджетом муниципального образования.

При вынесении решения  о введении временной финансовой администрации учитывается соотношение  просроченных обязательств с собственными доходами соответствующего бюджета, но в данном случае следует обратить внимание, что в соответствии со ст. 47 Бюджетного кодекса достаточно сложно найти какой-нибудь иной источник, кроме субвенций, который не относился  бы к собственным доходам соответствующего бюджета.

Согласно п. 3 ст. 168.2 Бюджетного кодекса РФ решение  о введении временной финансовой администрации принимается в  случае, если на момент принятия данного  решения просроченная задолженность  по исполнению бюджетных обязательств субъекта Российской Федерации превышает 30% объема собственных доходов бюджета  субъекта Российской Федерации в  последнем отчетном году. Следует  определить, о просроченной задолженности за какой финансовый (отчетный) год идет речь. Очевидно, что должна иметься в виду просроченная задолженность за тот же финансовый год, с собственными доходами за который ее соотносят, то есть речь идет о просроченной задолженности по обязательствам за последний отчетный год.

Согласно п. 4 ст. 168.2 БК РФ под просроченной задолженностью по исполнению бюджетных обязательств субъекта Российской Федерации (муниципального образования), возникшей в результате решений, действий или бездействия  органов государственной власти субъекта Российской Федерации (органов  местного самоуправления), понимаются не исполненные в установленный  срок бюджетные обязательства субъекта Российской Федерации (муниципального образования), признанные в качестве таковых судом и (или) органами государственной  власти субъекта Российской Федерации (органами местного самоуправления), в том числе при представлении Министерства финансов Российской Федерации (исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации) бюджетной отчетности. Следовательно, в качестве второго варианта рассматриваемой задолженности (первый вариант неисполнение долговых обязательств) выступают не исполненные в установленный срок бюджетные обязательства субъекта Российской Федерации (муниципального образования), признанные в качестве таковых судом или органами государственной власти субъекта Российской Федерации (органами местного самоуправления), в том числе при представлении Министерства финансов Российской Федерации (исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации) бюджетной отчетности.

В соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса бюджетные  обязательства - это расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году. Таким образом, бюджетные обязательства - это, во-первых, обязательства за один финансовый год, во-вторых, обязательства, отраженные в бюджете на этот финансовый год. Расходные обязательства -обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени бюджетного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета. Отсюда следует, что накопившиеся за прошлые годы расходные обязательства, не включенные в бюджет текущего финансового года, не признаются бюджетными обязательствами, и их суммарный объем за несколько лет не может быть основанием для применения временной финансовой администрации.

Следует отметить, что само понятие "расходные обязательства" сформулировано таким образом, что  их можно трактовать и как бюджетные, и как долговые обязательства. Следовательно, существует опасность, что долговые обязательства могут посчитать  дважды - как долговые и как бюджетные. Если их включить в расходы бюджета  на конкретный финансовый год, они становятся бюджетными обязательствами. В связи  с этим для субъекта Федерации  это грозит необоснованным введением  временной финансовой администрации.

Для решения вопроса  о введении временной финансовой администрации в субъекте Российской Федерации принципиальное значение имеет указание на то, что просроченная задолженность, в связи с которой  вводится временная финансовая администрация, возникла вследствие решений, действий или бездействия органов государственной  власти субъекта Российской Федерации. В данном случае возникает вопрос: как соотносятся просроченная задолженность, которая может возникнуть из-за того, что экономический потенциал  субъекта не позволяет увеличивать  собственные доходы, или, например, из-за непредвиденных обстоятельств, с  действиями или бездействием органов  государственной власти субъекта Российской Федерации? Существует ли связь между  этими обстоятельствами и как  установить, из-за чего действительно  возникла просроченная задолженность, стоит ли принимать во внимание персональный состав органов государственной  власти субъекта Федерации на момент введения временной финансовой администрации? В Федеральном законе "Об общих  принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Бюджетном кодексе, п. 5 ст. 168.2, - временная финансовая администрация  в субъекте Российской Федерации (муниципальном  образовании) не может быть введена  в течение одного года со дня начала срока полномочий (законодательного) представительного органа. Следовательно, наличие просроченной задолженности  по бюджетным обязательствам с учетом положений Закона, Бюджетного кодекса  РФ о возможности оценки их неисполнения только по последнему отчетному году автоматически исключает применение временной финансовой администрации  за действия одного персонального состава (созыва) представительного органа в период осуществления полномочий другим персональным составом (созывом).