Налоговый контроль в системе налогового администрирования

 

После вынесения решения  суда, но до вступления его в законную силу Инспекция ФНС по г. Чебоксары  провела повторную выездную проверку предприятия, о чем составлен акт. Основаниями проведения повторной выездной проверки были указаны осуществление контроля за деятельностью нижестоящего налогового органа и вынесение судом решения. В акте повторной выездной проверки был сделан вывод, что ОВП №2 в своем акте неверно изложила обстоятельства совершенного правонарушения и не подтвердила их документально, исчисление налога произведено неправильно.

 

Такие же выводы содержались  в решении суда о признании  решения налогового органа недействительным. В акте проверки отсутствовали выводы в отношении деятельности налогового органа. В акте повторной выездной проверки Инспекция ФНС по г. Чебоксары, по ее мнению, учло выводы суда и устранило недостатки проведенной ранее проверки.

 

По результатам рассмотрения акта Инспекции ФНС по г. Чебоксары было вынесено решение о взыскании с налогоплательщика доначисленных налогов, пени, налоговых санкций в суммах, соответствующих суммам решения нижестоящего налогового органа, признанного судом недей­ствительным. Выводы повторной проверки совпали с выводами предыдущей.

 

Таким образом, решение  Инспекция ФНС по г. Чебоксары  было вынесено после вступления в  законную силу судебно-процессуальных актов по рассмотренному делу и повторило  в части начисленных сумм признанное недействительным решение ОВП №2.

 

Однако обстоятельства, отраженные в решении Инспекции  ФНС по г. Чебоксары, рассматривались  и оценивались судом по существу при принятии решения и постановления. В частности, судом был сделан вывод об отсутствии факта право нарушения со стороны налогоплательщика.

 

Статьей 87 НК РФ запрещается проведение налоговыми органами повторных выездных налоговых проверок по одним и  тем же налогам, подлежащим уплате или  уплаченным налогоплательщиком (плательщиком сбора) за уже проверенный налоговый период, за исключением случаев, когда такая проверка проводится в связи с реорганизацией или ликвидацией организации – налогоплательщика (плательщика сбора - организации) или вышестоящим налоговым органом в порядке контроля за деятельностью налогового органа, проводившего проверку. К сожалению, Кодекс не установил оснований для проведения контроля.

 

Подпунктами 25, 26 п. 8 Положения о  Министерстве РФ по налогам и сборам, утвержденного постановлением Правительства  РФ от 16.10.2000 № 783, Министерству предоставлено право проводить обследования и проверки работы своих территориальных органов на всех уровнях, принимать меры к устранению недостатков и нарушений, а также заслушивать в случае необходимости отчеты руководителей территориальных органов о состоянии контрольной работы, оказывать методическую и практическую помощь в ее организации, изучать организацию работы территориальных органов и распространять положительный опыт их работы, отменять решения своих территориальных органов или приостанавливать их действие в случае несоответствия этих решений законодательству РФ, давать обязательные для исполнения указания территориальным органам.

 

Статьей 140 НК РФ установлено, что по итогам рассмотрения жалобы налогоплательщика  на акт налогового органа вышестоящий налоговый орган (вышестоящее должностное лицо) вправе отменить акт налогового органа и назначить дополнительную проверку. Если отождествить дополнительную проверку с повторной выездной проверкой, можно сделать вывод, что основанием проведения последней может быть инициатива вышестоящего налогового органа и жалоба налогоплательщика на акт налогового органа, действия или бездействие его должностного лица.

 

Исходя из изложенного решение  суда может послужить причиной инициативы к проведению проверки в порядке контроля за деятельностью налогового органа, проводившего проверку.

 

Однако согласно ст. 13 АПК РФ 1995 г. вступивший в законную силу судебный акт обязателен для всех государственных  органов, органов местного самоуправления и иных органов, организаций, должностных лиц и граждан и подлежит исполнению на всей территории РФ. В соответствии со ст. 58 АПК РФ 1995 г. обстоятельства, установленные вступившим в законную силу решением арбитражного суда по ранее рассмотренному делу, не доказываются вновь при рассмотрении судом другого дела, в котором участвуют те же лица. Поскольку налоговые органы представляют собой единую централизованную систему, состоящую из МНС РФ и его территориальных органов (ст. 2 Закона РФ от 21.03.91 № 943-1 (ред. от 29.05.2002) «О налоговых органах Российской Федерации»), и учитывая, что проверка проведена в порядке контроля за деятельностью территориального налогового органа, нет оснований полагать, что Инспекция ФНС по г. Чебоксары и ОВП №2 являются различными лицами по вопросам об обстоятельствах, установленных решением суда.

 

Цель проведения повторных выездных налоговых проверок в порядке  контроля за деятельностью налогового органа – принятие мер к выявлению  и устранению возможных недостатков  и нарушений, допущенных нижестоящим налоговым органом. Дополнительный сбор доказательств в подтверждение выводов налогового органа, сделанных при проведении выездной проверки и· признанных судом несостоятельными, и вынесение решения на основании этих доказательств являются внесудебной ревизией судебных актов, вступивших в законную силу. Эта тенденция опасна тем, что дает возможность налоговым органам игнорировать не пере смотренные в установленном АПК РФ порядке решения суда, вынесенные не в их пользу.

 

Неисполнение решений суда, вступивших в законную силу, противоречит конституционным принципам РФ, является прямым нарушением обязанности налоговых органов руководствоваться Конституцией РФ, Налоговым кодексом РФ и другими федеральными законами, иными законодательными актами РФ, нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ, а также нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, принимаемыми в пределах их полномочий по вопросам налогов и сборов (ст. 3 Закона РФ «О налоговых органах Российской Федерации»), и должно влечь установленную законодательством ответственность.

 

2.3 Документальное оформление и  реализация результатов выездных  налоговых проверок

 

Налоговые органы проводят камеральные  и выездные налоговые проверки налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов. При проведении налоговых проверок налоговые органы руководствуются Налоговым кодексом Российской Федерации с учетом внесенных изменений.

 

Результаты выездной налоговой  проверки оформляются должностными лицами налоговых органов в соответствии со ст. 100, 101 Налогового кодекса Российской Федерации. Приказом МНС России от 10.04.2000 №АП-3–16/138 утверждена новая инструкция Министерства Российской Федерации по налогам и сборам от 10.04.2000 №60 “О порядке составления акта выездной налоговой проверки и производства по делу о нарушениях законодательства о налогах и сборах”. Настоящая инструкция издана уже с учетом изменений и дополнений в Налоговый кодекс, внесенных Федеральным законом от 9 июля 1999 Ме155-ФЗ “О внесении изменений и дополнений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации”. Инструкция призвана установить единые требования к составлению и форме акта выездной налоговой проверки налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов, филиалов и представительств, вынесению решения по результатам рассмотрения материалов проверки.

 

Выездные налоговые проверки должны проводиться не реже одного раза в  два года (ст. 11 Закона “О налоговых  органах”). На основании письменного  решения руководителя или заместителя руководителя налогового органа, в котором налогоплательщик состоит на учете, выездная налоговая проверка может не проводиться в вышеуказанный срок в случаях:

 

1) если налогоплательщик своевременно  представляет документы, необходимые для исчисления и (или) уплаты налогов и других обязательных платежей;

 

2) если последняя проверка не  выявила нарушений налогового  законодательства;

 

3) если увеличение  размера имущества или иного  объекта налогообложения предприятий,  учреждений, организаций документально  подтверждено;

 

4) если отсутствуют  документы и информация, ставящие  под сомнение происхождение средств  налогоплательщика или свидетельствующие о наличии нарушений налогового законодательства.

 

Таким образом, право  налогового органа не проводить налоговую  проверку должно быть оформлено решением с соответствующей мотивацией.

 

В соответствии со ст.89 НК РФ, выездная налоговая проверка проводится на основании решения руководителя (заместителя руководителя) налогового органа. Налоговой проверкой могут быть охвачены только три календарных года деятельности налогоплательщика, непосредственно предшествовавшие году проведения проверки исходя из законченного налогового периода по конкретным видам налогов.

 

Запрещается проведение налоговым органом повторных  налоговых проверок по одним и  тем же налогам, подлежащим уплате или  уплаченным налогоплательщиком за уже  проверенный налоговый период, за исключением случаев, когда такая проверка приводится в связи с реорганизацией или ликвидацией организации или вышестоящим налоговым органом в порядке контроля за деятельностью налогового органа, проводившего проверку.

 

Выездная налоговая  проверка не может продолжаться более двух месяцев. В исключительных случаях вышестоящий налоговый орган может увеличить продолжительность выездной налоговой проверки до трех месяцев. При проведении выездных налоговых проверок организаций, имеющих филиалы и представительства, срок проведения проверки увеличивается на один месяц на проведение проверки каждого филиала и представительства. При этом срок проведения проверки включает в себя время фактического нахождения проверяющих на территории проверяемого налогоплательщика, плательщика сбора или налогового агента.

 

При необходимости уполномоченные должностные лица налоговых органов, осуществляющие выездную налоговую  проверку, могут проводить инвентаризацию имущества налогоплательщика (порядок  проведения инвентаризации имущества  налогоплательщиков при налоговой проверке доведен приказом Министерства Финансов РФ и Министерства РФ по налогам и сборам от 10.03.1999 №20н-ГБ-3–04/39), а также производить осмотр (обследование) производственных, складских, торговых и иных помещений, проводить встречные налоговые проверки.

 

Если в процессе налоговой  проверки у налогоплательщика предварительно выявляются крупные доначисления налогов, то руководитель налогового органа, получив  сообщение от проверяющих госналогинспекторов, письменно уведомляет о проводимой проверке органы налоговой полиции с целью выделения специалиста для проведения совместной проверки в соответствии с действующими на местах соглашениях о порядке взаимодействия госналогинспекций и органов полиции в процессе налогового контроля.

 

В случае, если в период с момента вынесения решения  о проведении выездной налоговой  проверки до момента ее окончания  возникнут обстоятельства, вызывающие необходимость расширения состава  проверяющей группы, руководителем (заместителем руководителя) налогового органа, проводящего проверку, может быть вынесено решение (постановление) о внесении соответствующих дополнений (изменений) в решение о проведении выездной налоговой проверки согласно Дополнению №1 к Порядку назначения выездных налоговых проверок, утвержденному приказом Министерства Российской Федерации по налогам и сборам от 08.10.99 №АП-3–16/318 “Об утверждении Порядка назначения выездных налоговых проверок”, зарегистрированным в Министерстве юстиции РФ 15.11.99. №1978.

 

По окончании выездной налоговой проверки проверяющий составляет справку о проведенной проверке, в которой фиксируются предмет проверки и сроки ее проведения. Дата составления справки фиксирует дату окончания проверки, которая указывается в акте.

 

Датой начала проверки считается дата предъявления руководителю (лицу, исполняющему его обязанности) проверяемой организации или индивидуальному предпринимателю решения руководителя (заместителя руководителя) налогового органа на проведение выездной проверки. Факт предъявления настоящего решения удостоверяется подписью руководителя организации или индивидуального предпринимателя на экземпляре решения. В случае отказа от подписи на экземпляре решения должностное лицо налогового органа в конце указанного документа делает запись “ознакомлен” или “от подписи отказался” с указанием даты предъявленного решения, которое удостоверяет факт его предъявления налогоплательщику.

 

Налоговый кодекс не содержит норм, предписывающих налоговым органам  заблаговременно информировать  налогоплательщика о предстоящей налоговой проверке, т.е. письменное уведомление о предстоящем проведении проверки не выписывается. При этом, даже при внезапной проверке нормы ст. 93 НК РФ дают проверяемому 5 дней, в течение которых он может отказаться от представления документов, сведя тем самым на это время выездную налоговую проверку исключительно к обследованию (осмотру) помещений в соответствии со ст. 92 НХ РФ.

 

В НК РФ принятие мотивированного  решения о приостановлении проверки не предусмотрено. В случае если проверка приостанавливается по инициативе налогоплательщика (например, болезнь главного бухгалтера или по другим уважительным причинам), то и в этих случаях она не может продолжаться более двух месяцев (в случае увеличения продолжительности проверки вышестоящим органом — более трех месяцев).

 

По результатам выездной налоговой проверки уполномоченными  должностными лицами налоговых органов  составляется акт налоговой проверки по форме, приведенной в приложении №1 Инструкции от 10 апреля №60 “О порядке  составления акта выездной налоговой проверки и производства по делу о нарушениях законодательства о налогах и сборах”, подписываемый этими лицами и руководителем проверяемой организации либо индивидуальными предпринимателями, либо их представителями.

 

В соответствии с п. 1.1 Инструкции №60, акт выездной налоговой проверки должен содержать систематизированное изложение документально подтвержденных фактов налоговых правонарушений, выявленных в процессе проверки, или указание на отсутствие таковых, а также выводы и предложения проверяющих по устранению выявленных нарушений и ссылки на статьи части первой Налогового кодекса, предусматривающие ответственность за данный вид налоговых правонарушений.