Понятие финансового права, содержание, специфика

Федеральное казначейство является органом, который осуществляет все расходные операции. Любой расходный документ, подготавливаемый получателем бюджетных средств, проходит предварительную проверку. Федеральное казначейство ведёт лицевые счета всех получателей бюджетных средств. Осуществляет реальное исполнение федерального бюджета.

На договорной основе могут осуществлять данные функции (исполнение бюджета) казначейство субъекта РФ и казначейство муниципального образования.

Федеральное казначейство наделено полномочиями по проведению проверок получателей бюджетных средств. Контрольные полномочия этого органа должны фиксироваться в актах. Федеральное казначейство наделено полномочиями по осуществлению активных пресекательных действий (например, блокировка расходов бюджета и т.д.). Федеральным казначейством реализуются меры ответственности (часть четвёртая, глава 28 БК РФ).

На уровне субъектов РФ и муниципальных образований могут создаваться свои казначейства или заключаются соглашения с Федеральным казначейством.

Центральный банк РФ

Его полномочия определены БК РФ и ФЗ «О Центральном банке РФ».

Основная его роль: Центральный банк как финансово-кредитная организация выступает как кассовый исполнитель бюджета. Бюджетные счета должны открываться в ЦБ РФ. ЦБ РФ должен обеспечивать выполнение отдельных операций под контролем Федерального казначейства. ЦБ РФ осуществляет перечисление средств.

Исключение: эмиссия государственных и муниципальных ценных бумаг (в этом случае могут открываться счета в коммерческих банках).

Согласно ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления» муниципальные образования наделены полномочием выбирать по конкурсу или по тендеру коммерческий банк, который будет являться кассовым исполнителем муниципального бюджета.

Бюджетные учреждения

Любой государственный орган и орган местного самоуправления может быть рассмотрен как бюджетное учреждение.

Бюджетное учреждение выступает получателем бюджетных средств.  

Также бюджетными учреждениями могут выступать и иные юридические и даже физические лица.

В ст.78 БК РФ закреплено понятие субсидий и субвенций.

Получателями этих форм финансовой помощи могут вступать и субъекты, не являющиеся бюджетными учреждениями. Получателями субсидий являются физические лица.

Понятие доходов и расходов

 

Доходам и расходам посвящёны отдельные разделы БК РФ (доходы бюджета – раздел II, расходы бюджета – раздел III).

БК РФ закрепляет их примерный перечень по отношению к публично-территориальным образованиям.

 

Основной критерий подразделения расходов – то, в рамках каких отраслей они формируются:

   налоговые доходы

доходы

неналоговые доходы

 

Понятие налоговых доходов охватывает доходы от налогов, сборов, а также получаемые в связи с взысканием пени и при взыскании предусмотренных НК РФ налоговых санкций.

По признаку их роли в осуществлении деятельности публично-территориального образования расходы делятся на:

       текущие (это неотложные расходы)

расходы

капитальные (это долгосрочные инвестиции

           в  определённые сферы)

 

БК РФ основан на определённых критериях отнесения расходов к определённому уровню бюджетной системы:

1) функциональный критерий

2) критерий ведомственной подчинённости финансирования (например: финансирование муниципальных учреждений должно осуществляться за счёт бюджетов муниципальных образований)

3) критерий важности финансируемого мероприятия (например: проведение олимпиады осуществляется за счёт федерального бюджета, а местных соревнований – за счёт муниципального бюджета).

Существуют финансовые мандаты – т.е. выполнение определённых государственных функций может быть перемещено на более низкую ступень государственной власти (это делегирование полномочий).

Например: ст.15 ФЗ «О жилищной политике» предусматривает возможность полномочия в сфере функционирования коммунального хозяйства передать на местный уровень.

Одновременно должны передаваться и доходные источники!

 

Бюджетная классификация

 

Гл.4 БК РФ и закон РФ «О бюджетной классификации».

 

1) функциональная классификация 

Доходы и расходы делятся по критерию государственных функций

2) ведомственная 

Критерий – кто будет распоряжаться средствами? Министерства. Они распределяют расходы между получателями бюджетных средств

3) экономическая 

Критерий – экономическое значение.

На что направляются средства? На зарплату, на коммунальные расходы и т.д.

 

 

Бюджетный процесс

 

Ст.6 БК РФ определяет бюджетный процесс как определённую деятельность, осуществляемую в рамках 3-х основных стадий:

1) подготовка проекта бюджета

2) рассмотрение и утверждение бюджета

3) исполнение бюджета и утверждение отчёта о его исполнении.

Для любой стадии бюджетного процесса характерен ряд свойств (признаков):

1) для каждой стадии бюджетного процесса характерен особый, специфический круг участников:

• подготовка проекта бюджета – исполнительные органы власти, Министерство финансов РФ (подготовка проекта федерального бюджета)
• рассмотрение и утверждение бюджета – представительные органы власти, которые выполняю основные функции в рамках этой стадии
• исполнение бюджета и утверждение отчёта о его исполнении – Федеральное казначейство, Центральный банк РФ – органы исполнительной власти, осуществляющие фактическое исполнение принятого бюджета.

2) о завершении определённой стадии бюджетного процесса свидетельствует принятие определённого правового акта (принятие правового акта – это процессуальный итог стадии бюджетного процесса):

• на стадии подготовки проекта бюджета – проект бюджета
• на стадии рассмотрения и утверждения бюджета – правовой акт (закон) о бюджете
• на стадии исполнения бюджета и утверждения отчёта о его исполнении – отчёт об исполнении бюджета.

 

Вся совокупность стадий бюджетного процесса в их временной протяжённости обозначается понятием «бюджетный цикл». Бюджетный цикл в среднем составляет около 3,5 лет (от начала действий по подготовке проекта бюджета до утверждения отчёта об исполнении бюджета).

3) на любой из стадий соответствующие участники бюджетного процесса всегда наделены особым кругом (перечнем) прав и обязанностей, которые они должны исполнять для обеспечения функций своей деятельности.

4) ограничение во времени – БК РФ устанавливает сроки для осуществления каждой из стадий бюджетного процесса.

Для стадии исполнения бюджета и утверждения отчёта о его исполнении – финансовый год, в течение которого должен действовать бюджет + один резервный месяц для завершения операций + устанавливается время для подготовки заключения Счётной палаты и утверждения отчёта об исполнении бюджета.

 

Внесение изменений в правовой акт о бюджете

 

Возникает вопрос о том, что означает понятие «внесение изменений в бюджет»? Возможно несколько вариантов:

1) корректировка исполнения бюджета

2) действия в рамках второй  стадии бюджетного процесса (вновь рассматривается и утверждается бюджет).

В процессе исполнения бюджета могут быть выявлены данные, свидетельствующие о невозможности исполнить бюджет в рамках первоначальных показателей.

Если отклонение составляет 5 – 10 %, то корректировка бюджета проводится при исполнении бюджета (на третьей стадии бюджетного процесса).

Может быть проведён (объявлен) секвестр – т.е. пропорциональное сокращение расходов по всем статьям бюджета, кроме защищённых.

 

Следует обратить внимание на разницу между понятиями «дефицит бюджета» и «кассовый разрыв».

Дефицит бюджета – это состояние, когда на стадии разработки проекта бюджета и его утверждения выявляется, что планируемых доходов не хватает.

На стадии исполнения бюджета возможно появление кассового разрыва.

Кассовый разрыв – это ситуация, когда есть основания полагать, что планируемые доходы бюджета будут получены, но поступят они в более поздний срок.

В этом случае для ликвидации временных трудностей не требуется вносить изменения в правовой акт о бюджете.

 

Если отклонение составляет более 10 %, то действующее законодательство предусматривает, что эта проблема уже не может быть устранена в рамках исполнения бюджета.

В этом случае на первой стадии бюджетного процесса (подготовка проекта бюджета) должно быть принято решение о соответствующем изменении или дополнении правового акта о бюджете.

 

Первая и вторая стадии бюджетного процесса – это стадии нормотворческого (законотворческого) процесса => эти отношения в общем плане регулируются конституционно-правовыми (государственно-правовыми) нормами. Т.е. Конституция, Устав субъекта РФ содержат общие правила о правовом акте.

БК РФ конкретизирует, вводит дополнительные правила и процедуры, а также устанавливает список актов, которые должны быть собраны в процессе разработки правового акта о бюджете (в том числе – Прогноз текущего развития данного публично-территориального образования, План социально-экономического развития и др.).

 

Исполнение бюджета

 

Исполнение бюджета – это исполнение правового акта (закона) о бюджете.

С введением казначейской системы исполнения бюджета в бюджетное законодательство были введены особые процедуры, которые устанавливают дополнительные правила исполнения бюджета.

 

• Исполнение бюджета опосредует возникновение, осуществление гражданско-правовых,

трудовых и др. отношений.

• В процессе исполнения бюджета возникают многочисленные расчетные отношения.

Здесь действуют правила безналичных расчётов.

• В рамках исполнения бюджета выделяется группа отношений по осуществлению

бюджетного учёта операций.

• Бюджетно-правовые отношения по исполнению бюджета.

 

Принцип казначейского исполнения бюджета (закреплён в ст.215 БК РФ) – означает, что все обязанности по организации исполнения бюджета, по управлению бюджетными счетами возлагаются на специальный бюджетный орган – Федеральное казначейство – именно этот орган выступает в качестве кассира по бюджетным средствам при предоставлении их распорядителям и получателям бюджетных средств.

В БК РФ закреплён ряд ключевых понятий субъектов, действующих на стадии исполнения бюджета:

1) главные распорядители бюджетных  средств

2) распорядители бюджетных средств

3) получатели бюджетных средств.

Главные распорядители бюджетных средств осуществляют их распределение между нижестоящими подведомственными им распорядителями бюджетных средств и получателями бюджетных средств.

Чтобы определить, кто является главными распорядителями бюджетных средств, нужно обратиться к ведомственной классификации расходов бюджета.

 

Например: МВД является главным распорядителем бюджетных средств для органов, действующих на уровне субъекта РФ (т.е. для Управлений и Главных управлений внутренних дел), которые в свою очередь выступают главными распорядителями бюджетных средств для районных и городских отделов внутренних дел.  

 

МВД

 

УВД и ГУВД

 

Районные и городские ОВД

 

Исполнение бюджета осуществляется на основании документа – бюджетная роспись.

Бюджетная роспись составляется главными распорядителями и распорядителями бюджетных средств (каждый на участке своей компетенции).

Затем составляется сводная бюджетная роспись. Сводную бюджетную роспись составляет государственный орган, исполняющий бюджет на основании всех представленных бюджетных росписей (т.е. главный распорядитель бюджетных средств).

 

Отдельно выделяются исполнение бюджета по доходам и исполнение бюджета по расходам.

Исполнение бюджета по доходам

 

Исполнение бюджета по доходам БК РФ регулирует лишь рамочно.

В ст.218 БК РФ выделяются основные элементы исполнения бюджета по доходам и стадии:

1) зачисление поступающих средств на бюджетные счета

2) их распределение

Регулирующие доходы. Нормативы распределения некоторых налогов.

3) возврат излишне уплаченных (взысканных) сумм налогов и сборов

4) учёт поступающих доходов.

Возврат излишне уплаченных (взысканных) сумм налогов и сборов осуществляется в рамках исполнения бюджета по доходам, т.к. в противном случае необоснованно поступившие средства должны были бы быть отражены в правовом акте о бюджете и их возврат должен был бы санкционироваться этим актом (что затянуло бы процесс или сделало его вообще невозможным). Поэтому возврат может осуществляться непосредственно налоговыми органами (по ст.78, 79 НК РФ), без участия Федерального казначейства.

Исполнение бюджета по расходам

 

Ст.219 БК РФ выделяет следующие этапы санкционирования расходов бюджета:

1) составление и утверждение бюджетной роспись

Бюджетная роспись – это конкретизация правового акта о бюджете

2) утверждение и доведение до распорядителей и получателей бюджетных средств уведомлений о бюджетных ассигнованиях. Утверждение смет о доходах и расходах.

Уведомление о бюджетных ассигнованиях – это документ, содержащий информацию о тех показателях бюджетной росписи, которые были утверждены и касаются получателя (т.е. то, сколько средств получателю выделено в этом году).

Смета – это документ, который на основании экономической, функциональной классификации определяет направления, по которым должны расходоваться полученные бюджетные средства.