Виды и содержание прокурорского надзора

           Принцип законности.

           Принцип законности, присущий всем видам государственной деятельности, применительно к прокурорскому надзору имеет особое содержание, отличное, чем в других видах государственной деятельности, и получает свое выражение в том, что не только вся деятельность прокуратуры строится на основе закона и допустима лишь в формах, предписанных законом, но и сама деятельность должна осуществляться законными методами и протекать в законных формах.

           То есть применительно к прокурорскому надзору принцип законности имеет двойную направленность — внешнюю и внутреннюю. Внешняя направленность заключается в том, что прокуроры осуществляют надзор за точным и единообразным исполнением законов; внутренняя - в том, что осуществляя этот надзор, прокуроры обязаны законными способами и средствами выявлять нарушения закона и законными средствами реагировать на нарушения закона. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» прямо обязывает органы прокуратуры РФ осуществлять свои полномочия в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами. Прокурор при решении любого вопроса исходит из закона, и только из закона.

          Принцип единства прокурорского надзора.

          Принцип единства проявляется, во-первых, в единстве задач, которые выполняют Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры, осуществляя надзор за точным и единообразным исполнением законов. Независимо от того, Генеральный это прокурор РФ или прокурор района, все они обязаны выполнять задачи по охране политической и экономической системы государства, законных интересов граждан, а также предприятий: учреждений и организаций. Прокуроры, за редкими исключениями, наделяются одинаковыми правами и несут одинаковые обязанности по надзору за законностью6.

           Как представители государства, единой системы прокурорских органов прокуроры действуют независимо от направления их деятельности и по отношению ко всем поднадзорным объектам, прокурор везде выступает органом надзора за исполнением законов РФ.

           Вся деятельность органов прокуратуры регулируется едиными нормативными актами.

          Принцип централизации системы органов прокуратуры проявляется в том, что нижестоящие прокуроры подчиняются вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору РФ. Он назначает на должность прокуроров субъектов РФ по согласованию с органами власти этих субъектов.         Прокуроры городов и районов, прокуроры специализированных прокуратур назначаются на должность только Генеральным прокурором РФ. Независимо от порядка назначения, все прокуроры освобождаются от должности Генеральным прокурором РФ, подчинены ему и подотчетны. Вышестоящие прокуроры руководят деятельностью нижестоящих прокуроров и осуществляют контроль. Прокурор обязан представлять материалы и объяснения любому вышестоящему прокурору в силу действия принципа централизации и связанными с ним принципами подчиненности и подотчетности нижестоящих прокуроров вышестоящему и их всех – Генеральному прокурору РФ.

Принцип независимости.

          В соответствии с Федеральным законом РФ «О прокуратуре Российской Федерации» органы прокуратуры РФ осуществляют полномочия в пределах своей компетенции независимо от органов государственной власти и управления, общественных и политических организаций и движений. Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры при осуществлении надзора за исполнением законов независимы от каких бы то ни было местных органов. Принцип независимости проявляется прежде всего в особом порядке назначения на должность и освобождения от должности прокуроров.

       Принцип политической независимости (внепартийности) прокурорских работников сформулирован в п. 4 статьи 4 Закона о прокуратуре.   Прокурорские работники не могут являться членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности. В своей служебной деятельности прокуроры не связаны решениями любых общественных объединений. Конкретизацией принципа независимости прокуратуры является недопустимость совмещения прокурорскими работниками своей основной деятельности с иной деятельностью. Исключение составляет преподавательская, научная и творческая деятельность.

          Предметный принцип означает такую организацию работы прокуроров, когда обязанности между ними распределяются по конкретным сферам правового регулирования. Имеются в виду законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие определенные группы правовых отношений, надзор за исполнением которых осуществляет прокуратура.            Основные направления деятельности прокуратуры обусловлены различными факторами политического, социально-экономического и иного характера. По своей значимости выделяют постоянные приоритетные направления деятельности и динамичные направления- с учетом состояния правовой ситуации в районе, городе, стране в целом.

      К числу постоянных приоритетов относятся:

  - соблюдение законов при издании правовых актов федеральными, региональными органами власти, на которые распространяется компетенция прокуратуры, органами местного самоуправления;

  - надзор за исполнением законов прежде всего государственными органами, на которые возложено осуществление функций вневедомственного контроля за соблюдением законов, иных нормативных правовых актов;

  - соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными Министерствами, службами и агентствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

  - особенно соблюдение прав и свобод несовершеннолетних граждан.

       Принцип гласности

         Принцип гласности означает открытость деятельности органов прокуратуры, доступность ее для граждан, средств массовой информации. Посредством реализации этого принципа общество осуществляет контроль за деятельностью органов прокуратуры. В порядке обратной связи обеспечение принципа гласности повышает уровень информированности населения о состоянии законности и деятельности прокуратуры по обеспечению прав и свобод граждан и как одно из следствий — позволяет им обращаться в органы прокуратуры.

Нормативное ограничение принципа гласности в деятельности органов прокуратуры определяется конституционными требованиями, а также нормами федерального законодательства. В п. 2 ст. 4 Закона о прокуратуре говорится о законодательстве РФ, о государственной и иной специально охраняемой законом тайне. Перечень сведений, относимых к государственной тайне, установлен Законом РФ «О государственной тайне» (ст. 5)7. Существуют различные виды служебной тайны — следственная, тайна совещательной комнаты в суде, нотариальная, врачебная и т.п. Специально охраняемыми законом являются коммерческая тайна и ее различные разновидности: банковская (ст. 857 ГК РФ), тайна страхования (ст. 946 ГК РФ), а также военная тайна.

На органы прокуратуры возложена обязанность информировать властные структуры Федерации и ее субъектов, а также органы местного самоуправления и население о состоянии законности. Это связано со спецификой надзорной и следственной деятельности органов прокуратуры, в результате которой она осведомлена о состоянии законности практически во всех сферах правовых отношений, а также с тем обстоятельством, что прокуроры осуществляют координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и при этом получают от них необходимую информацию.

1.3. Понятие и предмет прокурорского надзора

            Прокурорский надзор - триединое понятие.

1.       Основная функция прокуратуры, как самостоятельный и специфический вид государственной деятельности федеральной государственной службы (надзор, расследование преступлений, участие в рассмотрении дел в суде, участие в правотворческой деятельности, координация борьбы с преступностью и др.). Важнейшая функция — надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов.
2.       Отрасль юридической науки — сумма знаний о законодательстве, регулирующем деятельность прокуроров по осуществлению надзора, формах, методах и средствах его осуществления, закономерностях развития общественных отношений в сфере осуществления надзора, проблемах эффективности этой деятельности и т.д. (тесная взаимосвязь с науками: уголовное, уголовно-исполнительное, гражданское и арбитражно-процессуальное право, криминалистика и др.).
3.      Учебная дисциплина — часть учебных программ юридических образовательных учреждений, которая по структуре и содержанию делится на общую и особенную части, как и во всех юридических дисциплинах.

     В общей части рассматриваются вопросы предмета, метода, системы, целей, задач и принципов, а также полномочий прокуроров и т.д.

     Содержанием особенной части является правовая информация об особенностях осуществления деятельности прокуратур на отдельных направлениях прокурорского надзора, о специфике прокурорского реагирования на различные виды неточности требований Конституции РФ и всех законов.

Главная функция прокуратуры, предопределившая необходимость ее создания, - надзор за исполнением законов. Она закрепляется в ст. 1 действующего Закона о прокуратуре РФ. Предметом прокурорского надзора является соблюдение законности.

         Предмет прокурорского надзора -  сфера общественных отношений, надзор за законностью   которой осуществляет прокуратура.

Под законностью понимается общественно-политический режим, состоящий в господстве права и закона в общественной жизни, неукоснительном осуществлении предписаний правовых норм всеми участниками общественных отношений, последовательной борьбе с правонарушениями и произволом в деятельности должностных лиц и обеспечении порядка и организованности в обществе.

           Подлинная, реальная (а не формальная) законность должна строиться на определенных принципах, основополагающих началах, обеспечивающих ее демократический, гуманный характер. К принципам законности относятся:

          1. единство законности. При всем многообразии действующих законов и нормативных актов, при всех местных особенностях законность должна быть одна для всего государства. Понимание и применение законов должно быть на всей территории государства.

          2. всеобщность законности. Законность не может быть избирательной, ее требования обращены ко всем субъектам без исключения. Правовые предписания должны выполнять отдельные граждане и их объединения, должностные лица, государственные органы, политические партии. В обществе не должно быть какой-либо организации или отдельного лица, выведенных из-под влияния законности, на которых бы ее требования не распространялись.

           3. целесообразность законности. Критерием оценки роли законности должно быть то, как она способствует достижению целей государства и общества, насколько она обеспечивает решение задач социального прогресса, защиты прав и свобод граждан. Целесообразность законности вытекает, прежде всего, из ценностей самого права как выразителя свободы, ответственности, справедливости, как средства обеспечения порядка, организованности и дисциплины. Именно в праве, в законе выражается высшая социальная целесообразность. В силу формальной определенности закон не может изменяться одновременно с изменяющейся жизнью и поэтому нередко отстает от ее требований, устаревает. Законы могут быть неэффективными, несовершенными с технической стороны. Нередки случаи, когда подобные законы нарушаются именно по соображениям их устарелости, несовершенства, то есть нецелесообразности. С точки зрения принципов законности любые отступления от требований закона, чем бы они ни мотивировались, терпимы быть не могут. Законность, точное следование предписаниям закона всегда целесообразны. Конечно, в отдельно взятом случае соблюдение устаревших либо неэффективных правовых предписаний может вызвать негативные результаты, однако повсеместное отступление от требований такого закона повлечет за собой неопределенность, нестабильность правового регулирования, нанесет ущерб обществу и правопорядку.

В деле обеспечения законности прокурорский надзор представляет собой одну из самостоятельных форм государственной деятельности наряду с другими ветвями власти: законодательной, исполнительной и судебной. На это обстоятельство прямо указывает Закон «О прокуратуре РФ». Органы прокуратуры осуществляют полномочия в пределах своей компетенции независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории РФ законами (п. 2 ст. 4 Закона). Прокуратура в механизме государства выполняет особую, свойственную только ей функцию и не по своему генезису, ни по характеру полномочий не входит в структуру власти, управления или правосудия. Правосудие и прокурорский надзор – самостоятельные виды государственной деятельности, осуществляемые в специфической форме разными, не подчиненными друг другу органами.

Для понимания сущности и специфики  прокурорского надзора следует ограничить его от других видов надзора и контроля, осуществляемого иными органами государственной власти. Дело в том, что контроль за законностью возложен на различные органы власти и управления. Применяя термин «контроль», имеется в виду, что он объемнее, полнее надзора, поскольку включает в себя и возможность соответствующего вышестоящего и контролирующего органа не только наблюдать за законностью  и ставить вопрос об устранении нарушений, но и устранять их своей властью. Такими полномочиями обладают, например, органы местной власти и управления, осуществляя контроль за соблюдением законности всеми государственными органами, общественными и частными организациями, действующими на соответствующей территории. Такой контроль возложен также на различные государственные, межведомственные инспекции (автомобильные, санитарные, торговые, атомного, горного, котлонадзора и т.д.). В литературе отмечается, что прокурорский надзор является разновидностью контрольной деятельности государства8.

           Однако дело в том, что прокурорский надзор, осуществляемый как деятельность прокуратуры Российской Федерации, отличается не только от любого другого вида деятельности государства, но и от родственной прокурорскому надзору другой надзорной (обычно ее называют контрольной) деятельности государства, осуществляемой другими (не прокурорскими) органами, главным образом тем, что в содержание прокурорского надзора входят элементы уголовного преследования и некоторые другие, чего нет в контрольно-надзорной деятельности контролирующих органов государства.

          Отличие прокурорского надзора от контрольной деятельности хорошо раскрыто в литературе. Обычно приводятся девять отличительных признаков: