Виды и содержание прокурорского надзора

– контрольные (контролирующие, иногда их называют надзорными) органы входят в систему исполнительной власти, а прокуратура не входит;

– прокурорский надзор осуществляется извне по отношению к объектам иных систем, а контроль может осуществляться и внутри системы;

– контролирующие органы дают оценку не только законности, но и целесообразности деятельности, а прокуратура – только законности;

– прокурорский надзор осуществляется без вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность, в отличие от органов контроля;

– органы государственного контроля наделены административными полномочиями наложения административных взысканий, а прокуратура – нет;

– предметом прокурорского надзора всегда является сфера исполнения законов, а у органов контроля не только это;

– в предмет прокурорского надзора входит и деятельность самих контролирующих органов, в то время как обратное исключается;

– контролирующие органы наделены полномочиями своей властью устранять нарушения, а прокуратура – только путем обращения к органам, наделенным соответствующими полномочиями;

– в сферу прокурорского надзора входят и все органы исполнительной власти (кроме Правительства РФ), представительные и исполнительные органы субъектов Федерации и местного самоуправления, что не входит в сферу контроля (и надзора) контролирующих органов.9

           Причем универсальность прокурорского надзора состоит не только в том, что он распространяется на все отрасли и сферы применения законов, но и в том, что орган, осуществляющий его, – прокуратура, имеет государственные полномочия инициирования (возбуждения) процедуры привлечения правонарушителя к любому виду юридической ответственности, в том числе и уголовной, путем вынесения соответствующего акта прокурорского реагирования, чего нет у других контролирующее - надзирающих органов государства.

           Обобщая  вышеизложенное, можно сказать  что прокурорский надзор в Российской Федерации представляет собой отдельный и самостоятельный вид основной (конституционной) деятельности государственной власти, который осуществляется:

            - в целях охраны и защиты законности как одной из составляющих основы конституционного строя Российской Федерации, без вмешательства во внутренние функции правоприменяющих субъектов, специально созданным органом государственной власти, имеющим специфические полномочия и не входящим ни в одну из трех ветвей власти;

           - во всех сферах общественных отношений, урегулированных правом, и на всех стадиях процесса государственного преследования правонарушения: от поиска и обнаружения его до привлечения правонарушителя к законной ответственности, – независимо от вида правонарушения и вида юридической ответственности, включая процесс предупреждения нарушения законности, в том числе и преступности, и устранения их последствий.

            Так как прокурорский надзор за соблюдением законов распространяется на широкую сферу государственной, общественной и частной деятельности, то их разнообразие объективно обуславливает необходимость выделения в рамках единого по сути своей прокурорского надзора определенных его участников или направлений. При этом единый, в конечном счете, объект надзора – законность соответствующей деятельности видоизменяется, приобретает «специализацию» с учетом конкретной деятельности поднадзорного объекта (структуры), например, соблюдение природоохранного законодательства, надзор в местах заключения и т.д.

            С учетом сказанного и в соответствии с третьим разделом   Закона «О прокуратуре РФ», именуемой  «Прокурорский надзор», можно четко определить виды (отрасли) прокурорского надзора:

- надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

 - надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

- надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

 - надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

         Таким образом, в общем виде направления прокурорского надзора можно определить как специализированные участки деятельности прокуратуры, обладающие в силу характера объекта и предмета надзора объективно присущими им особенностями.

 

 

 

 

 

 

2. Виды и содержание  прокурорского надзора

2.1. Общий надзор

            Два направления деятельности органов прокуратуры: надзор за исполнением законов и надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина — традиционно именуются общим надзором. Сущность и назначение общего надзора главным образом составляет надзор органов прокуратуры за точным и единообразным исполнением законов в органах и сфере государственного управления.

        Задачи прокуроров, осуществляющих общий надзор, сформулированы  в Конституции РФ, Федеральном  законе «О прокуратуре РФ», а  также приказах Генерального прокурора РФ.

Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры осуществляют в Российской Федерации надзор с тем, чтобы правовые акты, издаваемые органами государственного управления и власти, а также должностными лицами, соответствовали Конституции РФ и федеральным законам.

            Другая задача в сфере общего  надзора состоит в том, чтобы  обеспечивать точное и единообразное  исполнение законов должностными  лицами и гражданами.

Объект прокурорского надзора -  деятельность, связанная с исполнением законов государственных органов, учреждений, организаций, органов местного самоуправления, а также должностных и физических лиц.

          Субъект прокурорского надзора -  должностное лицо прокуратуры, наделенное правоохранительной властью в пределах своей компетенции.

          В число объектов прокурорского надзора в сфере исполнительной власти входит федеральные министерства, государственные комитеты, службы и иные федеральные органы исполнительной власти, исполнительные органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления. Законодательством в перечень объектов общего надзора не включены акты Правительства РФ и правительств республик в составе Российской Федерации, а также Указы Президента РФ.

В предмет прокурорского надзора в сфере исполнительной власти  включаются:

- законность и обоснованность правовых актов, издаваемых указанными выше органами государственного управления, а также должностными лицами этих органов. К числу правовых актов, которые могут быть опротестованы прокурором, относятся: приказы, инструкции, решения, распоряжения и иные акты. Прокурору не предоставлено право опротестовывать постановления, распоряжения Правительства РФ и правительств республик в составе РФ. Однако, исходя из предписаний закона об устранении любых нарушений законодательства, от кого бы они ни исходили, прокурор не может оставить без реагирования принятые этими органами правовые акты, если они являются незаконными и необоснованными. В этих случаях он вносит представление или направляет информацию с изложением своего мнения в орган, который полномочен отменить его или приостановить его действие.

- в предмет надзора в сфере исполнительной власти также включены соблюдение Конституции РФ и точное и единообразное исполнение законов должностными лицами. По мнению профессора В.И.Баскова «здесь речь идет прежде всего об охране трудовых, имущественных и иных прав и законных интересов граждан, соблюдении должностными лицами требований закона о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан»10.

- прокуроры осуществляют также надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина перечисленными выше органами и их должностными лицами.

Федеральный закон «О прокуратуре РФ» специально подчеркивает, что проверки исполнения законов проводятся прокурорами лишь на основании поступивших к ним сообщений о нарушениях законов11. Прокуроры используют свои полномочия, когда они располагают сведениями о нарушениях законности, требующих их реагирования.

Полномочия прокурора по надзору в сфере исполнительной власти, сформулированы в ст.22 ФЗ «О прокуратуре РФ». Следует отметить, однако, что в законе о прокуратуре перечень полномочий прокурора сформулирован применительно лишь к его деятельности по проведению проверок в общенадзорном порядке на основании поступивших сообщений о допущенном нарушении закона и имеющихся у прокурора сведений о нарушениях законности. Между тем, прокурор обладает целым рядом и иных полномочий, используемых им как до, так и после проведенной проверки. Эти полномочия основаны на иных источниках права, в частности - уголовно-процессуальном, гражданско-процессуальном, трудовом, уголовно-исполнительном, административно-правовом, а также на приказах и указаниях Генерального прокурора РФ12.

Осуществляя надзорную деятельность в сфере исполнительной власти, прокурор в пределах своей компетенции полномочен:

- по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территорию и в помещения предприятий, учреждений и организаций, отнесенных Конституцией РФ и Законом о прокуратуре к числу объектов, поднадзорных органам прокуратуры;

- иметь свободный допуск к интересующим его документам и материалам, в том числе и к тем, которые содержат сведения, связанными со служебной или государственной тайной;

- истребовать для проверки приказы, инструкции, распоряжения и иные акты, издаваемые министерствами, государственными комитетами и ведомствами, исполнительными и распорядительными органами;

- требовать от руководителей министерств, государственных комитетов и ведомств, исполнительных и распорядительных органов, а также от должностных лиц необходимые документы, материалы, статистические и иные сведения;

- проверять выполнение законов органами государственного управления, должностными лицами в связи с заявлениями, жалобами и иными сведениями о правонарушениях;

- проверять законность и обоснованность административного задержания граждан и применения соответствующими государственными органами и должностными лицами мер воздействия за административные правонарушения;

- в случае необходимости вызывать должностных лиц и требовать от них устных или письменных объяснений по поводу допущенных ими нарушений закона;

- при выявлении несоответствующих закону актов, издаваемых исполнительными органами власти и исполнительными органами местного самоуправления приносить протесты на предмет отмены или изменения этих актов; приносить протесты на незаконные акты и распоряжения должностных лиц;

- привлекать лиц, допустивших нарушение закона, в зависимости от степени опасности допущенного нарушения, к уголовной, административной или дисциплинарной ответственности;

- вносить представления в государственные органы и должностным лицам об устранении нарушений закона, причин нарушений и способствовавших им условий.

Прокурор вправе привлекать к проведению проверок специалистов различных отраслей хозяйственной деятельности. Проверка, ревизия, ведомственная или вневедомственная экспертиза должны быть проведены в установленный прокурором срок с обязательным извещением его о результатах.

Российская прокуратура традиционно стояла на страже прав и свобод человека и гражданина, и прокуроры всегда делали упор на осуществление надзора за исполнением законов, закрепляющих правовой статус личности, способствуя тем самым реальному обеспечению предоставленных гражданам

Конституцией РФ прав и свобод. Речь идет о защите политических, трудовых, жилищных, экономических, экологических и иных прав и свобод человека и гражданина.

Тем не менее, юристы отмечают расширяющийся в ряде субъектов Федерации процесс девальвации провозглашенных в стране прав и свобод. Чаще всего нарушается налоговое, земельное, жилищное, трудовое, административное законодательство, а также законы, предусматривающие предоставление льгот гражданам. Нередко издаются правовые акты, неправомерно ограничивающие права и свободы граждан, устанавливаются не предусмотренные законом штрафы, налоги, сборы13.

Согласно Закону о прокуратуре весь правозащитный потенциал прокуратуры подчинен решению главной задачи: обеспечению верховенства закона, единства, укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Функция надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина обособлена в специальную главу Закона14.

Принципиально важным для определения предмета надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина являются положения Конституции, устанавливающие, что «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства»15.