Государственное регулирование охраны окружающей среды

Основными инструментами  административного регулирования  являются стандарты, нормы, нормативы, законы, постановления, руководства, применяемые государственными природоохранными органами, а также ряд разрешений или запретов на природопользование, ограничения, лимиты, система надзора за деятельностью субъектов хозяйствования и т.п.

Центральное место в административном регулировании принадлежит системе экологических стандартов, которая подразумевает установление единых и обязательных для всех объектов управления экологических норм и требований. Экологические стандарты охватывают все аспекты загрязнения окружающей среды и соответственно этому различают следующие их виды:

1. Стандарты качества  окружающей среды, регламентирующие  допустимое состояние воздушного, водного бассейнов, почв и других  природных сред. Устанавливаются  по уровню концентрации загрязнений  в природной и техногенной средах, который не должен превышать ПДК для каждого из загрязнителей. Поскольку возможный эффект зависит от времени воздействия, то есть от полученной дозы, выделяют нормативы ПДК среднесуточные и максимальные разовые. Впервые нормативы качества атмосферного воздуха были установлены в СССР в 1951 г. для десяти самых распространенных загрязнителей: оксидов серы, азота, углерода, взвешенных веществ, сероуглерода, сероводорода. В 1968 г. аналогичные стандарты имелись уже в 8 странах.

2. Стандарты воздействия на окружающую среду определенного производственного процесса - эмиссионные стандарты - регламентируют уровень выбросов (сбросов) из данного точечного источника (трубы) после применения очистного оборудования. Расчеты таких стандартов, называемых предельно допустимыми выбросами (сбросами) (ПДВ, ПДС)), проводят с учетом рассеивания выбросов, наложения их на фоновое загрязнение и суммирования выбросов (сбросов) всех источников.

Помимо экологических  стандартов (нормативов), административное регулирование предполагает широкое применение правовых рычагов, мер административного воздействия на виновников загрязнения (запреты, ограничения, лицензии и пр.).

Так, прямые запреты на производство продукции или использование  первичных ресурсов применяются, когда  их прекращение становится жизненно необходимым.

Если же масштабы воздействия (потребление или производство какого-либо вещества, лов рыбы, вырубка леса и т.п.) лишь ограничиваются, то вводятся лимиты, или квоты. Иногда введение лимитов предшествует полному запрету, как в случае с производством озоноразрушающих веществ. Мировое сообщество приняло решение поэтапно отказаться от их применения.

Сертификаты на использование земли, воды, выбросы и т.п. выдаются природопользователям, как правило, когда для них определены лимиты воздействия. Сертификат дает право на временное или постоянное использование конкретного участка земли, леса, забор определенного объема воды, выбросы некоторого количества вредных веществ и т.п.

В Российской Федерации  отправным инструментом административного  регулирования природопользования является его лицензирование, под  которым понимается разработка и  выдача документации, закрепляющей юридическое право на проведение хозяйственной и иной деятельности при заданных экологических ограничениях и природно-ресурсных лимитах. Специальные лицензии - документы, выдаваемые уполномоченными государственными органами управления природопользованием, - дают право на пользование одним видом природного ресурса в установленном месте и на определенных условиях. Это лицензии на пользование ресурсами недр, водопользование, лесопользование, землепользование; разрешения на выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов, отстрел охотничьих животных и вылов рыбы.

Административные  методы управления природопользованием  предполагают также формирование системы  и осуществление руководства  организационно-хозяйственными мероприятиями  по реализации проводимой государством экологической политики. К таким мероприятиям могут быть отнесены экологический мониторинг, учет и контроль за природоохранной деятельностью природопользователей, экологическая экспертиза и аудит, организация научно-исследовательских и проведение природовосстановительных и природосберегающих работ, международное экологическое сотрудничество и т.п.

Экономические методы в широком смысле объединяют механизмы регулирования процессов  природопользования, создающие материальную заинтересованность субъектов хозяйствования в рациональном использовании и охране богатств природы. Такие методы предполагают использование стоимостных рычагов, побуждающих все хозяйственные звенья к реализации государственной экологической политики. К таким рычагам относятся рентные платежи, платежи за использование природных ресурсов и загрязнение окружающей среды (экологический налог), компенсационные выплаты за изъятие природного ресурса из целевого использования или ухудшение его качества в результате производственной деятельности, штрафы за нарушение экологических стандартов и лимитов природопользования, а также система налоговых льгот, льготное кредитование и субсидирование и др. Посредством экономических методов в экологической сфере реализуются меры поощрительного, запретительного и компенсационного порядка. Подробнее вопросы экономического стимулирования рационального природопользования будут рассмотрены в отдельной теме.

2.3. Финансирование природоохранных мероприятий в РФ

В условиях децентрализации управления природоохранной деятельностью, углубления процесса суверенизации субъектов  Рocсийской Федерации,  перехода  к рыночным отношениям,  дефицита бюджете процесс гарантированной финансовой поддержки  природоохранной деятельности на территории страны осложняется.

Таблица 1

Затраты на охрану окружающей среды по Российской Федерации 
(в фактически действовавших ценах; миллионов рублей)

Сегодня основными  источниками финансирования  мероприятий по охране окружающей природной среды является республиканский бюджет России,  бюджеты республик в составе РФ,  бюджеты автономной области,  автономных округов, областей, краев и местный бюджет, а также Федеральный и территориальный  экологические фонды, собственные средства предприятий.

 Бюджетное финансирование:

Анализ действующих правовых документов,  в той  или  иной мере отражающим  проблему  финансирования природоохранной деятельности,  показал,  что в формировании бюджетной системы  РФ активную роль начинает играть сфера природопользования и охраны природы.  Восьмую доходную часть бюджета всех уровней зачисляются соответствующие  налоги,  платежи  и отчисления за пользование природными ресурсами и загрязнение окружающей среды. Аккумулированные в  доходной  части  средства согласно законодательным актам РФ предполагается целевым  назначением  использовать  на финансирование природоохранной деятельности. В 2005 г., например, на воспроизводство минерально-сырьевой базы были выделены бюджетные ассигнования в размере 337,5 млрд. руб., на финансирование лесоохранных  и лесовосстановительных  мероприятий  -71,4  млрд.  руб.;  программ  и инвестиций эколого-ресурсного комплекса - 42,6 млрд.  руб.,  что составляет  соответственно 1,8%, 0,38% и 0,22% в общих расходах республиканского бюджета.

Средства в  региональный  и  местный  бюджет поступают за счет платежей в сфере природопользования и охраны природы. Законодательством РФ также установлено, что из бюджета вышестоящего уровня в бюджет  нижестоящего  могут  поступать  дотации, субсидии, субвенции, которые предусматривают и целевое инвестирование природоохранной деятельности.  Например, в соответствии с Законом РФ "О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, Москве и Санкт-Петербургу" на реализацию инвестиционных  экологических  программ  может предоставляться финансовая помощь в виде субвенций из Федерального бюджета и внебюджетных фондов.  Порядок и условия предоставления и использования этих субвенций регламентируются указанным законодательным актом. За период 2001-2006 гг. доля централизованных капиталовложений из бюджетов всей уровней имеет тенденцию к снижению.  Так,если  в 2004-2005 гг.  они составляли 100%  в общем объеме инвестиции, то с 2006 г. из доля снизилась в целом по территории России до 65,7%, в 2008 г. — до 38,5%. По отдельным субъектам Российской Федерации эта доля колебалась от 13% (в Ивановской области) до 83% (в Пензенской).

Внебюджетные фонды:

Другим источником финансирования природоохранной деятельности стали внебюджетные целевые фонды, создаваемые для исключения остаточного принципа  выделения  средств  на  выполнение природоохранных мероприятий,  перехода к экономическим методам управления природопользованием и охраной природы.  В настоящее время формируются следующие государственные внебюджетные фонды:

- воспроизводства минерально-сырьевой базы;

- воспроизводства, охраны и защиты лесов;

- восстановления и охраны водных объектов. Новым элементом   современного  экономического  механизма природопользования являются и внебюджетные экологические  фонды. Последние созданы для финансирования неотложных природоохранных задач,  восстановления потерь  в  окружающей  природной среде, компенсации причиненного вреда и др.  Федеральный, республиканские, краевые, областные и местные  экологические фонды образуют единую систему внебюджетных фондов,  формирующихся за счет средств предприятий-природопользователей  (платежи  за загрязнение окружающей природной среды, штрафы и возмещение по искам за ущерб вследствие нарушения природоохранного законодательства .

В период,  характеризуемый экономической нестабильностью, сокращением централизованных  инвестиций из бюджета,  экологические фонды превращаются  в  важный  источник  финансирования природоохранной деятельности.  Анализ формирования и использования средств этих фондов в 2006 г.  показал,  что большинство регионов использует  средства  по  целевому назначению в соответствии с Законом РФ "Об охране окружающей природной среды" и нормативно-правовыми документами. Однако, нередки и случаи нецелевого использования средств  экологических  фондов.  Так  в упомянутом голу  из средств экологического фонда было израсходовано; в Балахнинском районе Нижегородской области на  строительство дорог,  гаражей, выдачу беспроцентных ссуд коммерческим структурам - 3,5 млн.руб.  (46%  средств фонда); Чукотском АО на  оплату  коммунальных услуг — 1 млн.,  Омской области на строительство мостовых переездов — 1,7  млн. руб.  и  т.д.  Это обусловливает необходимость  четкого контроля со стороны государственных органов власти и территориальных органов Минприроды РФ  за поступлением и целевым использованием средств экологических фондов.  Кроме того, следует укрепить механизм управления экологическими  фондами,  придав  им статус юридического лица с обязательным утверждением дирекции  и  правления  фонда (сегодня на правах юридического лица действует лишь 24% территориальных фондов).

Наблюдается тенденция возрастания доли инвестиций за счет средств экологических фондов.  Объем капиталовложений, используемых на  строительство природоохранных объектов,  составил в 2007 г.  примерно 1,4%  общего объема инвестиций за счет  всех форм собственности, в 2006 г. - 1%. Сокращение объема финансирования природоохранных мероприятий за счет  средств  бюджетов всех уровней повышает роль экологических фондов.  Однако сложное экономическое положение предприятий,  снижающее их  платежеспособность, стремительный рост цен на работы и услуги, значительно опережающий темпы накопления средств в фондах, их девальвация вследствие  длительного промежутка времени между начислением платежей,  их поступлением и использованием,  низкая финансовая дисциплина приводят к малой эффективности использования этих средств. Наибольшая доля капиталовложений на строительство природоохранных  объектов зa счет средств экологических фондов в общем объеме финансирования  природоохранных  мероприятий составила в 2007 г. в Саратовской области 32,5%, Иркутской - 22,6%, Брянской - 16%.