Ответственность за нарушение бюджетного законодательства

Глава 2 Общие положения  о нарушении бюджетного законодательства

§2.1. Проблема ответственности за нарушение  бюджетного законодательства

Изменения в  законодательстве обусловили разные подходы  специалистов к проблеме ответственности  в финансовом праве. Вопрос об ответственности  за нарушение бюджетного законодательства тесно связан с научной дискуссией о возможности выделения финансово-правовой ответственности в самостоятельный вид юридической ответственности, а также о сущности финансового правонарушения как основания финансово-правовой ответственности.

Если обратиться к литературе по финансовому (бюджетному) праву, то можно заметить, что лишь в очень немногих источниках имеются разделы, посвященные нарушениям именно бюджетного законодательства РФ и ответственности за их совершение. Чаще такие вопросы рассматриваются в связи с изучением проблемы финансово-правовой ответственности. В большинстве же случаев в финансово-правовой литературе не уделяется внимание правонарушениям в области бюджета и ответственности за их совершение. Одновременно вопросы налоговых, валютных правонарушений, правонарушений в банковской сфере и ответственности за их совершение освещены в такой литературе достаточно подробно. ¹ Этот подход, как нам кажется, отражает непоследовательность авторов.

Таким образом, проблема ответственности за нарушение  бюджетного законодательства является недостаточно разработанной в науке финансового права. В то же время, вопросы, связанные с бюджетом, в частности, с бюджетным процессом, бюджетным финансированием, бюджетным федерализмом и т.д., являются чрезвычайно важными, что подчеркивается и в выступлениях высших должностных лиц государства, и в нормативных правовых актах государственных органов власти. ¹ Однако, недостаточно только урегулировать отношения в бюджетной сфере, необходимо также определить ответственность за нарушение установленных законодательством правил поведения в данной области. Если этого не сделать, то теряется смысл в регулировании бюджетных отношений. Поэтому проблема ответственности за нарушения в бюджетной сфере является весьма актуальной.

В поставленной проблеме я бы выделил два основных момента. Первый связан с понятием «нарушение бюджетного законодательства РФ». Второй момент касается непосредственно ответственности за такие нарушения. Он нам представляется наиболее сложным, так как предстоит решить: можно ли ограничиться теми видами юридической ответственности, которые традиционно называются в теории права, или есть основания для выделения нового вида юридической ответственности – финансово-правовой, о которой говорят ученые по финансовому праву, но, как правило, не признают специалисты в области теории права и административного права. Рассуждая по поводу данной проблемы, будем использовать формально-юридический метод, основанный на анализе правовых норм.

§2.2. Положения  о нарушении бюджетного законодательства

В ст.281 Бюджетного кодекса РФ нарушение бюджетного законодательства определяется как неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного настоящим Кодексом порядка составления и рассмотрения бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ. Отметим, что данное определение сужает содержание понятия «нарушение бюджетного законодательства», так как по смыслу названной статьи (ст. 281 БК РФ) к бюджетному законодательству относится только Бюджетный кодекс РФ, а это противоречит ст. 2 этого же Кодекса, в которой под бюджетным законодательством понимается не только Бюджетный кодекс РФ, но и принятые в соответствии с ним федеральный и региональные законы о бюджетах на соответствующий год, нормативные правовые акты представительных органов самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год и иные федеральные и региональные законы и нормативные правовые акты представительных органов самоуправления, регулирующих бюджетные правоотношения. ¹ Таким образом, нарушением бюджетного законодательства следует считать нарушения правил поведения в бюджетной сфере, установленных Бюджетным кодексом РФ, федеральным и региональными законами о бюджетах на соответствующий год, нормативными правовыми актами представительных органов самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год и иными федеральными и региональными законами и нормативными правовыми актами представительных органов самоуправления, регулирующих бюджетные отношения. Поэтому, следует внести изменение в ст. 281 Бюджетного кодекса РФ, сформулировав ее так, чтобы она соотносилась с другими статьями Кодекса.

Обращает на себя внимание тот факт, что в  Бюджетном кодексе РФ законодатель использует термин «нарушение бюджетного законодательства», но не «бюджетное правонарушение». В специальной литературе также термин «бюджетное правонарушение» не встречается, однако иногда «бюджетное правонарушение» и «нарушение бюджетного законодательства» рассматриваются как синонимы.¹ Представляется, что все же данные понятия следует разграничивать и вот почему.

Как я уже  подчеркнул, законодатель в Бюджетном  кодексе РФ не использует понятие  «бюджетное правонарушение». В то же время, в другом, не менее важном источнике финансового права - Налоговом  кодексе РФ (ст. 106) – применяется  термин «налоговое правонарушение» (ст.ст. 106-113 Налогового кодекса РФ), а не «нарушение законодательства о налогах и сборах». Такая позиция Налогового кодекса РФ дает основания предполагать, что понятия «налоговое правонарушение» и «нарушение законодательства о налогах и сборах» не равнозначны. Если провести аналогию, то получается, что понятия «бюджетное правонарушение» и «нарушение бюджетного законодательства» совпадать не должны.

Далее, анализируя статьи Бюджетного кодекса РФ, где  устанавливаются нарушения бюджетного законодательства и ответственность за их совершение (ст.ст. 289-306), можно заметить, что санкции всех этих статей содержат отсылку к Кодексу РФ об административных правонарушениях, а при наличии состава преступления – к Уголовному кодексу РФ. Следуя логике законодателя, можно сделать вывод о том, что он (законодатель) умышленно не выделяет понятие «бюджетное правонарушение» и его признаки, сводя нарушения бюджетного законодательства в зависимости от степени общественной опасности к административным проступкам или уголовным преступлениям. Однако при более детальном анализе обнаруживается, что законодатель сам себе противоречит.

Согласно ст. 2.1. Кодекса РФ об административных правонарушениях, административным правонарушением  признается противоправное, виновное действие (или бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом РФ об административных правонарушениях или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность. Следовательно, правонарушения, за которые названным Кодексом и законами не установлена ответственность, не являются административными.

Кодекс РФ об административных правонарушениях  содержит ряд статей, устанавливающих  административную ответственность  за административные правонарушения в финансовой (бюджетной) сфере - ст.ст. 15.14 «Нецелевое использование бюджетных средств», 15.15 «Нарушение срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе», 15.16 «Нарушение сроков перечисления платы за пользование бюджетными средствами», 15.8 «Нарушение срока исполнения поручения о перечислении налога или сбора (взноса)». Перечисленные статьи корреспондируют со статьями Бюджетного кодекса РФ - это будут, соответственно, статьи 289 «Нецелевое использование бюджетных средств», 290 «Невозврат либо несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе», 291 «Неперечисление либо несвоевременное перечисление процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе», 304 «Несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджета». Кроме того, статья 19.7 «Непредставление сведений (информации)» Кодекса РФ об административных правонарушениях поглощает статьи 292 «Непредставление либо несвоевременное представление отчетов и иных сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, их исполнения и контроля за их исполнением» и 294 «Несвоевременное доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств до получателей бюджетных средств» Бюджетного кодекса РФ. В результате, из 18 нарушений бюджетного законодательства, предусмотренных Частью 4 Бюджетного кодекса РФ (ст.ст. 289-306), остаются 12 видов нарушений бюджетного законодательства, предусмотренных  Бюджетным кодексом РФ (ст.ст. 293, 295-303, 305, 306), но не названных в Кодексе РФ об административных правонарушениях. И если они не являются административными правонарушениями (исходя из самого определения административного правонарушения), а степень общественной опасности не позволяет их отнести к уголовным преступлениям, то выходит, что эти правонарушения будут являться бюджетными (финансовыми) правонарушениями.

Нам могут возразить, что установление этих 12 нарушений  бюджетного законодательства (ст.ст. 293, 295-303, 305, 306 Бюджетного кодекса РФ) вообще является бессмысленным, так как реальная административная ответственность за их совершение в законодательстве не предусмотрена: нет корреспондирующих статей в Кодексе РФ об административных правонарушениях, на который делается отсылка Бюджетным кодексом РФ. Но дело в том, что за совершение таких правонарушений Бюджетным кодексом РФ предусмотрены, помимо штрафа в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях, иные меры принуждения, в том числе и меры ответственности, более подробно о чем будет сказано ниже.

Итак, несмотря на то, что законодатель не использует термин «бюджетные правонарушения», их (бюджетные правонарушения) можно  выделить на основе анализа статей бюджетного и административного  законодательства. Признаки и состав бюджетного правонарушения следует определять исходя из общетеоретических положений.

Глава 3 Ответственность  за нарушение бюджетного законодательства

§3.1. Понятие бюджетного правонарушения

С точки зрения теории права, под правонарушением понимается виновное, противоправное деяние, совершенное деликтоспособным лицом. ¹ Соответственно, признаками правонарушения являются: 1) противоправность; 2) антиобщественность; 3) виновность; 4) правонарушение совершается в форме действия или бездействия; 5) правонарушение совершается деликтоспособным лицом. Применяя эти теоретические выкладки к рассматриваемой проблеме, получим следующее.

Бюджетное правонарушение - это частный случай правонарушения вообще, только реализующийся в определенной, бюджетной, сфере. Следовательно, бюджетное правонарушение будет обладать, хотя и с некоторой спецификой, всеми перечисленными признаками правонарушения. Так, первый признак бюджетного правонарушения – противоправность – будет выражаться в нарушении бюджетного законодательства РФ.  Следовательно, понятия «бюджетное правонарушение» и «нарушение бюджетного законодательства» не равнозначны, в противном случае, получилось бы, что бюджетное правонарушение – признак самого себя.

Помимо противоправности, бюджетное правонарушение должно отвечать другим вышеперечисленным признакам. Что касается остальных признаков, то они в бюджетном законодательстве РФ и, в частности, в Бюджетном кодексе РФ, не называются и не раскрываются, что порождает неопределенность и различные точки зрения по данному вопросу. Наиболее дискуссионным вопросом является вопрос о виновности как признаке бюджетного (финансового) правонарушения.

Так, А.С. Емельянов  пишет, что «Глава 28 Бюджетного кодекса  на необходимость установления вины правонарушителя при применении в отношении него мер принуждения даже не указывает. Таким образом, мы можем говорить об объективном вменении при применении финансовых санкций в рамках бюджетного права». ¹Далее, он проводит параллель с гражданским правом, где правовосстановительные санкции могут применяться без вины. На самом деле, в действующем гражданском законодательстве имеются примеры, когда отсутствует вина как признак гражданского правонарушения при привлечении к гражданской ответственности (п.2 ст. 1064, ст. 1095 Гражданского кодекса РФ). Но вряд ли можно положения, применяемые в гражданском праве, перевести в финансово-правовую плоскость, где бюджетные правонарушения имеют публичный характер. Кроме того, проводя аналогию с Налоговым кодексом РФ и Кодексом РФ об административных правонарушениях, регулирующих публичные отношения, можно заметить, что и в том и другом законодательном акте виновность называется в качестве обязательного признака правонарушений, налоговых и административных.

Другие признаки бюджетного правонарушения, а также его состав рассматривать в данной статье представляется нецелесообразным, так как в отдельной литературе подробно рассмотрены признаки и состав финансового правонарушения, и эти положения вполне можно применить к бюджетному правонарушению как частному случаю финансового правонарушения.

Таким образом, отсутствие законодательного определения  бюджетного правонарушения и его  признаков приводит к различным  сложностям в понимании сущности бюджетного правонарушения, поэтому  следует порекомендовать в целях унификации законодательства ввести в Бюджетный кодекс РФ понятие бюджетного правонарушения, а также определить все его признаки.

§3.2. Ответственность, предусмотренная за нарушение бюджетного законодательства

Теперь перейдем ко второй части проблемы – к ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ. Вообще, традиционно в теории права выделяют пять видов юридической ответственности: уголовную, административную, гражданскую, дисциплинарную и материальную. Гражданская ответственность за правонарушения в бюджетной сфере применяться не может, так как правонарушения носят публичный, а не частноправовой характер. Дисциплинарная ответственность наступает за нарушение трудовой дисциплины, а материальная - в случае причинения работником ущерба предприятию. Поэтому бюджетные правоотношения напрямую не охраняются дисциплинарной и материальной ответственностью. За нарушения бюджетного законодательства может наступать уголовная ответственность, если в правонарушении содержатся признаки состава преступления, предусмотренного Уголовным кодексом РФ. Как выше было сказано, в определенных случаях за нарушения в бюджетной сфере предусмотрена административная ответственность Кодексом РФ об административных правонарушениях. Следовательно, тот факт, что за нарушения бюджетного законодательства предусмотрена уголовная и административная ответственность, возражений не вызывает. ¹