Ответственность за нарушение бюджетного законодательства

Вообще, говоря об административной ответственности, следует иметь ввиду, что ее мерами охраняются не только нормы административного права, но конституционного, финансового, трудового и других отраслей права. Вполне можно согласиться с Д.Н. Бахрахом, что «административное принуждение охраняет не только административно-правовой порядок, но и других отраслей права, реализацию которого должны обеспечить органы исполнительной власти» ¹, из чего следует, что за нарушения бюджетного, налогового, земельного, экологического законодательства и т.д. может наступать административная ответственность. И именно из этого исходят специалисты, не выделяющие финансово-правовую ответственность. Однако действующее бюджетное законодательство дает нам основания выделять финансовую ответственность в самостоятельный вид юридической ответственности, во-первых, по причине существования бюджетного (финансового) правонарушения, являющегося основанием такой ответственности; во-вторых, это связано с предусмотренными ст.ст. 282, 289-306 Бюджетного кодекса РФ мерами принуждения к нарушителям бюджетного законодательства. Рассмотрим подробнее.

Согласно ст. 282 Бюджетного кодекса РФ, к таким мерам относятся:

1) предупреждение  о ненадлежащем исполнении бюджетного  процесса;

2) блокировка  расходов;

3) изъятие бюджетных  средств;

4) приостановление  операций по счетам в кредитных  организациях;

5) наложение  штрафа;

6) начисление пени и иные меры в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и федеральными законами.

К иным мерам  можно отнести сокращение или  прекращение всех форм финансовой помощи из соответствующего бюджета (ст. 290 Бюджетного кодекса РФ), выплату компенсации  получателям бюджетных средств в размере недофинансирования (ст. 293 Бюджетного кодекса РФ), аннулирование государственных или муниципальных гарантий (ст. 300 Бюджетного кодекса РФ).¹

Нетрудно заметить, что названные меры носят различный  характер, поэтому их следует систематизировать. Прежде, чем предложить свой вариант систематизации, считаем необходимым сделать несколько предварительных пояснений относительно соотношения понятий «меры государственного принуждения», «юридическая ответственность», «наказание», «санкция».

В теории права, а также в отраслевых правовых науках выделяют следующие меры государственного принуждения: меры пресечения, предупредительные  меры, правовосстановительные меры и  юридическую ответственность. То есть, меры государственного принуждения – это более широкое понятие по сравнению с юридической ответственностью. Наказание возможно только в рамках привлечения к юридической ответственности, являясь мерой юридической ответственности. Что касается санкции, то под ней в теории права понимается часть правовой нормы, в которой содержатся последствия выполнения или невыполнения самого правила поведения, а также нормативное определение мер государственного принуждения (но не юридической ответственности). В связи с этим, хотелось бы обратить внимание на неверное, с точки зрения теории права, определение санкции в Налоговом кодексе РФ, где под налоговой санкцией понимается мера ответственности за совершение налогового правонарушения (ст. 114). На самом деле, в ст. 114 Налогового кодекса РФ речь идет о наказании. И с этой точки зрения, терминология, использованная законодателем при написании Кодекса РФ об административных правонарушениях, является более точной: в ст. 3.2 перечисляются виды административных наказаний, а не санкции. Отметить с положительной стороны можно и Бюджетный кодекс РФ, в котором не используются термины «санкция», «наказание», а употребляется термин «меры принуждения», что наиболее точно отражает сущность закрепленного в Кодексе.

Итак, можно  предложить следующий вариант классификации мер принуждения, применяемых за нарушение бюджетного законодательства РФ.

К пресекательным мерам государственного принуждения  относятся:

1) блокировка  расходов (ст. 231 Бюджетного кодекса  РФ);

2) приостановление  операций по счетам в кредитных  организациях;

3) сокращение  или прекращение всех форм  финансовой помощи из соответствующего  бюджета (ст. 290 Бюджетного кодекса  РФ);

4) аннулирование  государственных или муниципальных  гарантий (ст. 300 Бюджетного кодекса  РФ).

Перечисленные меры являются пресекательными, так как направлены на прекращение, пресечение противоправных действий в бюджетной сфере, предотвращение причинения имущественного вреда общественно-территориальным образованиям. Никаких дополнительных обременений в случае применения этих мер принуждения нарушители бюджетного законодательства не несут.

Правовосстановительными мерами являются:

1) изъятие в  бесспорном порядке следующих  видов бюджетных средств: а)  используемых не по целевому  назначению; б) подлежащих возврату  в бюджет, срок возврата которых истек; а также процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, срок уплаты которых наступил; (ст. 289 – 291, 296 – 299, 302 – 303 Бюджетного кодекса РФ);

2) пеня (ст.ст. 290, 291, 304, 305 Бюджетного кодекса РФ, ст. 33 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества»);

3) выплата компенсации  получателям бюджетных средств  в размере недофинансирования (ст. 293 Бюджетного кодекса РФ).

Перечисленные меры можно  отнести к правовосстановительным, так как они направлены на компенсацию, устранение вреда и убытков, причиненных, как общественно-территориальным образованиям, так и бюджетополучателям, неправомерными действиями в бюджетной сфере. При применении этих мер также дополнительные обременения в отношении нарушителей не наступают.

Наиболее спорным является вопрос относительно пени. Так, иногда в литературе ¹, а также в действующем законодательстве встречается подход, согласно которому пеня - это финансовая санкция, как и штраф, относящаяся к мерам финансово-правовой ответственности. С этим трудно согласиться, так как пеню нельзя рассматривать как наказание, кару, ее значение – в компенсации потерь, ущерба, причиненного общественно-территориальному образованию правонарушением в области бюджета. Если провести аналогию с Налоговым кодексом РФ, то можно увидеть, что Главой 11 названного Кодекса пеня отнесена к способам обеспечения исполнения обязанностей по уплате налогов и сборов, но не к мерам ответственности. Такая же позиция отражена в Кодексе РФ об административных правонарушениях, в ст.3.2 которого пеня не называется в качестве административного наказания. Представляется, что пеню в бюджетном праве следует рассматривать как разновидность правовосстановительных мер государственного принуждения, но не мер юридической ответственности.

Названные пресекательные и  правовосстановительные меры, предусмотренные  бюджетным законодательством РФ, вполне можно рассматривать как  разновидность мер административного  принуждения, так как они в  целом соответствуют признакам такого принуждения. ¹

Далее, определим сущность штрафа и предупреждения как мер  принуждения, применяемых к нарушителям  бюджетного законодательства РФ. Рассмотрим их на примере ст. 292 Бюджетного кодекса  РФ «Непредставление либо несвоевременное представление отчетов и иных сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, их исполнения и контроля за их исполнением», в санкции которой указан штраф, предусмотренный Кодексом РФ об административных правонарушениях, а также предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса. Статьей 19.7 «Непредставление сведений (информации)» Кодекса РФ об административных правонарушениях предусмотрено наложение административного штрафа за правонарушение, аналогичное правонарушению, определенному в ст. 292 Бюджетного кодекса РФ. То есть можно сделать вывод о том, что штраф, предусмотренный за правонарушение ст. 292 Бюджетного кодекса РФ, является мерой административной ответственности.

Как уже говорилось, в  Бюджетном кодексе РФ (ст. 282) перечислены меры принуждения к нарушителям бюджетного законодательства, среди которых названы предупреждение и штраф. Если соотнести ст. 282 «Меры, применяемые к нарушителям бюджетного законодательства» и ст.ст. 289-306 Бюджетного кодекса РФ, устанавливающие ответственность за нарушения в бюджетной сфере, со статьей 3.2 «Виды административных наказаний» Кодекса РФ об административных правонарушениях, то получается, что в ст. 282 Бюджетного кодекса РФ речь идет именно об административном штрафе. Заметим, что во всех статьях Бюджетного кодекса РФ, где наказание определено в виде штрафа, содержится отсылка к Кодексу РФ об административных правонарушениях.

Далее, административный штраф, согласно ст. 3.3 «Основные и дополнительные административные наказания» Кодекса  РФ об административных правонарушениях является основным административным наказанием, он может налагаться вместе с одним дополнительным административным наказанием, к которым относятся возмездное изъятие или конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения, а также административное выдворение за пределы РФ иностранного гражданина или лица без гражданства.

Что касается предупреждения, то Кодекс РФ об административных правонарушениях (ст. 3.2) выделяет его в качестве административного наказания, причем также как и штраф, основного (ст. 3.3). Но два основных административных наказания не могут быть наложены одновременно. В то же время, Бюджетный кодекс РФ предполагает одновременное применение обоих видов наказания – штрафа и предупреждения. Следовательно, штраф – это административное наказание, то есть мера административной ответственности, а предупреждение не является административным наказанием. Тогда как определить правовую природу предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, предусмотренного ст.ст. 292, 294 – 302, 306 Бюджетного кодекса РФ?

Проводя аналогию с действующим  законодательством – с трудовым и административным, где предупреждение называется в качестве мер ответственности, соответственно, дисциплинарной и административной, - предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса также следует отнести к мерам ответственности, которое будет носить личный характер. Так как предупреждение, предусмотренное Бюджетным кодексом РФ, нельзя отнести к административным, дисциплинарным и мерам другой ответственности, о чем было уже сказано, то появляется основание выделять новый вид юридической ответственности - финансово-правовую.

Таким образом, действующая  редакция Бюджетного кодекса РФ дает нам право выделять три вида ответственности за нарушения бюджетного законодательства – уголовную, административную и финансовую. Поэтому получается, что за правонарушения, предусмотренные ст.ст. 292, 294 – 302, 306 Бюджетного кодекса РФ может наступать одновременно два вида ответственности – административная в виде штрафа и финансовая в виде предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса. Следовательно, такие правонарушения являются сложными – административно-финансовыми. ¹

На основании  изложенного, можно сделать следующие выводы. Во-первых, в бюджетном законодательстве РФ имеются основания для разграничения понятий «нарушения бюджетного законодательство» и «бюджетные правонарушения», выделения бюджетного (финансового) правонарушения, а также сложного - административно-финансового правонарушения, в связи с чем представляется необходимым дать законодательное определение бюджетного правонарушения и определить все его признаки. Во-вторых, бюджетное правонарушение является основанием финансовой (бюджетной) ответственности. Одновременно финансовую (бюджетную) ответственность можно рассматривать как признак бюджетного правонарушения. ²В-третьих, следует отличать финансовую (бюджетную) ответственность от ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ. Ответственность за нарушения бюджетного законодательства будет наступать или уголовная, или административная и (или) финансовая. Тогда как финансовая ответственность наступает только за бюджетные (финансовые) правонарушения или сложные административно-финансовые правонарушения, но в этом случае вместе с административной ответственностью. В то же время следует обратить внимание на тот факт, если Бюджетный кодекс РФ будет отредактирован надлежащим образом и приведен в соответствие с Кодексом РФ об административных правонарушения, то формальные основания для выделения бюджетных правонарушений и, соответственно, финансовой (бюджетной) ответственности могут отпасть.

В заключении хотелось бы обратить внимание еще на один подход к ответственности в целом  и ее закреплению в законодательстве – предметный. Согласно такому подходу, все нарушения бюджетного законодательства следует закреплять в источниках бюджетного права (Бюджетном кодексе), все налоговые правонарушения – в источниках налогового права (Налоговом кодексе) и т.д. Так, например, в США уголовная ответственность за налоговые преступления в федеральном законодательстве предусмотрена не Уголовным кодексом, а Кодексом внутренних государственных доходов. ¹ Такой подход, на мой взгляд, является более удобным в целях осуществления правоприменительной деятельности. Но это - отдельная тема для обсуждения.

§3.3. Проект федерального закона «О внесении дополнений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» (об установлении ответственности за нарушение бюджетного законодательства)

Статья 1.

Внести в  Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года № 195-ФЗ (Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, № 1, ст. 1; № 44, ст. 4295) следующие дополнения: 1. Главу 15 дополнить статьями следующего содержания: ¹

Статья 15.28. Непредставление  либо несвоевременное представление  отчетов и иных сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, их исполнения и контроля за их исполнением. Непредставление либо несвоевременное представление отчетов и иных сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, их исполнения и контроля за их исполнением, –влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от сорока до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц – от четырехсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда.

«Статья 15.29. Неперечисление либо несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств. Неперечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств, перечисление бюджетных средств в меньшем объеме, чем предусмотрено уведомлением о бюджетных ассигнованиях, либо несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств –влечет наложение административного штрафа на руководителей государственных органов, органов местного самоуправления в размере от сорока до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц – от четырехсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда.

Статья 15.30. Несвоевременное  доведение уведомлений о бюджетных  ассигнованиях и лимитах бюджетных  обязательств до получателей бюджетных  средств. Несвоевременное доведение  уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств до получателей бюджетных средств–влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от сорока до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц – от четырехсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда. ¹