Демократическое государство

В этой связи следует отметить, что, действительно, федеральный законодатель обязан соблюдать "конституционные принципы и нормы" и обеспечивать "сбалансированное сочетание полномочий и интересов Российской Федерации, с одной стороны, и субъектов Российской Федерации с другой"34. Но в данной ситуации он поставлен в положение нарушителя этих самых принципов и норм. В этой связи остается спорным моментом целесообразность внесенного изменения: насколько страдали интересы Российской Федерации в условиях, когда прямые выборы высших должностных лиц проводились повсеместно и граждане РФ, проживающие на территории субъектов Российской Федерации, самостоятельно, без ненужного вмешательства с федерального уровня, при соблюдении всех демократических норм (предусмотренных, самой Конституцией РФ и федеральным законодательством о выборах) избирали себе своего руководителя - высшее должностное лицо.

Также следует отметить, что федеральный законодатель стремится детально урегулировать порядок проведения выборов в региональные органы государственной власти. Такое положение противоречит ст.ст. 10, 11, 77 Конституции РФ, ограничивая права субъектов Российской Федерации по регулированию процедуры выборов. В результате законы о выборах депутатов региональных парламентов практически полностью дублируют Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Региональная специфика проявляется очень незначительно: в количественном составе депутатского корпуса, в выборе вида пропорциональной системы и в способах распределения депутатских мандатов между партийными списками кандидатов.

В целом, граждане субъектов РФ после введения нового порядка наделения полномочиями их высших должностных лиц, по сути, лишились своего демократического права самостоятельно устанавливать систему органов государственной власти, хотя это право закреплено Конституцией РФ.

В части исследования представительной демократии на уровне местного самоуправления можно отметить, что муниципальные выборы - стадия формирования местной публичной власти. Они являются единственным способом формирования депутатского корпуса представительных органов местного самоуправления, а также замещения должностей глав муниципальных образований. В уставах муниципальных образований круг должностных лиц местного аппарата власти, подлежащих избранию, может расширяться. Следует также принимать во внимание, что современное федеральное законодательство о местном самоуправлении (Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ (ред. от 25.07.2011) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"35 предусматривает возможность формирования органов местного самоуправления не непосредственно гражданами, а иными органами местного самоуправления. Так, представительный орган муниципального района может состоять из глав поселений, входящих в состав района, депутатов представительных органов данных поселений. По сути, это вариант непрямых двухстепенных выборов. Еще один вариант непрямых выборов - избрание главы муниципального образования представительным органом местного самоуправления. Получается, что наряду с избирателями субъектами выборов оказываются представительные органы власти, т.е. получаются двухступенчатые выборы, а не прямые. Указанные виды выборов не подпадают под ныне действующее избирательное законодательство, требуют отдельного нормативного регулирования.

В субъектах Российской Федерации при проведении местных выборов в настоящее время преобладает мажоритарная избирательная система. Хотя, например, Избирательный кодекс Свердловской области от 22.05.2005 предусматривает право муниципальных образований в собственных уставах закреплять в соответствии с федеральным и областным законодательством как мажоритарную, так и пропорциональную системы выборов (п. 5 ст. 7).36

Федеральное избирательное законодательство применительно к местным выборам является гарантом реальности, демократизма местного выборного процесса, действенности конституционных норм о праве граждан избирать и быть избранными. Отсюда и содержательная направленность федеральных законов, отражающаяся уже в их наименованиях. В субъектах РФ основными источниками местного избирательного права наряду с их конституциями, уставами являются законы субъектов РФ о местном самоуправлении и о выборах органов местного самоуправления37. В ряде субъектов РФ приняты избирательные кодексы, регулирующие организацию как выборов уровня субъекта Федерации, так и местных выборов (Алтайский край, Воронежская область, Свердловская область). Нормы избирательного права содержатся также в уставах муниципальных образований.

Выборы есть сфера соединения институтов прямой и представительной демократии. Однако их основу все-таки составляют институты прямой демократии и главный из них - непосредственное коллективное голосование избирателей. Применительно к тем же непрямым выборам органов местного самоуправления следует обратить внимание на то, что органы местного самоуправления, становящиеся субъектами выборов, сами избираются непосредственно гражданами. Это заставляет рассматривать непрямые выборы, осуществляемые органами местного самоуправления, как продолжение прямых выборов, в ходе которых формируются последние.

Выборы позволяют жителям непосредственно включаться в управление делами своих муниципальных образований, осуществлять собственные конституционные права, свободы и не только те, что напрямую связаны с выборной технологией.

С учетом сказанного муниципальные (местные) выборы, по смыслу избирательного законодательства, - общемуниципальное мероприятие, в ходе которого избиратели муниципальных образований осуществляют конституционное право непосредственно и самостоятельно путем голосования формировать органы местного самоуправления, иные права; движение, сочетающее в себе формы представительной и непосредственной демократии, упорядочивающее и структурирующее местные сообщества жителей.

В узком смысле муниципальные (местные) выборы есть совокупность организационно-правовых мероприятий по избранию депутатского состава местных представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления. Выборы и в том, и в другом смысле - явление более масштабное и содержательное, чем простой акт голосования избирателей в установленный день. Голосование - один из этапов избирательного процесса наряду с выдвижением кандидатов, их регистрацией, предвыборной борьбой, другими выборными институтами.

Представляется, что непрямые выборы органов местного самоуправления должны стать пусть и своеобразным, но предметом регулирования избирательного законодательства. Это потребует определенной корректировки современного легального определения выборов, других принципиальных положений избирательного законодательства.

Итак, представительная демократия означает осуществление полновластия народа через представительные, т.е. выборные органы государственной власти (на федеральном уровне и в субъектах федерации) и местного самоуправления. Таковыми в Российской Федерации являются:

- на федеральном уровне  – Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, Президент Российской Федерации;

- в субъектах федерации  – парламенты субъектов Федерации  и главы субъектов Федерации;

- на местном уровне  – органы местного самоуправления.

2.3 Прямая (непосредственная) демократия в России

Непосредственная демократия - это форма непосредственного волеизъявления народа или каких-либо групп населения.

"Высшим непосредственным  выражением власти народа, - указывается  в Конституции РФ (ст. 3), - являются  референдум и свободные выборы".

В нашей стране референдум есть форма прямого волеизъявления граждан по наиболее важным вопросам государственного и местного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством голосования граждан РФ, обладающих правом на участие в референдуме.

На референдуме участники референдума голосуют по проектам тех или иных решений (актов), которые в результате получают обязательную силу документов государства или местного самоуправления.

Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12.06.199038 провозгласила две формы осуществления народом принадлежащей ему государственной власти: непосредственную и представительную, - устанавливая при этом, что вопрос о территории РСФСР может быть решен только путем волеизъявления народа, выраженного в ходе референдума.

Конституция РФ в ст. 3 предусматривает те же формы осуществления народовластия.

За семидесятилетний период существования СССР всенародное голосование было проведено лишь однажды - 17 марта 1991 г. Была поставлена задача - выявить волю народа по одному из важнейших вопросов государственной жизни: о сохранении на территории нашей страны Союза как обновленной федерации суверенных республик и введение поста Президента РСФСР. Хотя единственный советский референдум оставил достаточно тяжелое и противоречивое впечатление, политическая жизнь в последующий период характеризуется активным использованием референдума. Он становится конституционно-правовой формой, институционализирующей волю народов и национальностей в вопросах государственного строительства. Так, на территории Российской Федерации в республиках Башкортостан и Татарстан решением референдума были утверждены декларации о суверенитете, в республиках Марий Эл и Дагестан проводились референдумы по земле и т.д.

Принципы проведения референдума, закрепленные в ст. 2 Федерального конституционного закона от 28.06.2004 №5-ФКЗ (ред. от 24.04.2008) "О референдуме Российской Федерации"39 (далее - Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации"), основаны на положениях Конституции РФ: всеобщее равное и прямое волеизъявление при тайном голосовании; свобода и добровольность участия; гарантированность; открытость, гласность.

Однако реальная политическая практика пока имеет мало общего с конституционными декларациями и идет совершенно другим путем: в то время как представительная демократия уже утвердилась, а выборные институты обрели полноценную биографию, за почти 20 лет действия Конституции РФ ни одного референдума на федеральном уровне не проводилось. При этом фактором, препятствующим развитию института референдума, является не Конституция, а именно Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации". В.Н. Руденко отмечает, что "провести референдум конструкция Федерального конституционного закона фактически не позволяет. Вряд ли это свидетельствует о демократизме норм, предусмотренных Федеральным конституционным законом"40. Е.А. Лукьянова утверждает, что "в стране фактически уничтожен институт референдума. Правовое регулирование порядка его инициирования и назначения доведено до состояния реальной невозможности ни инициировать всенародное голосование, ни назначить его без политической воли "сверху"41.

Вместе с тем, в настоящее время имеется довольно богатая правоприменительная практика проведения региональных референдумов по объединению субъектов РФ. Так, по результатам решений региональных референдумов были образованы новые субъекты Федерации - Пермский край, объединенный Красноярский край, Камчатский край, Забайкальский край. Явка избирателей во всех регионах превысила 70 процентов.42

В статье 22 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" речь идет о такой форме непосредственной демократии, как местный референдум, который представляет собой одну из форм непосредственного выражения народовластия. Местный референдум - утверждение публично-властных решений путем общего прямого голосования жителей, постоянно или преимущественно проживающих в границах муниципального образования (его отдельных территорий), по вопросам местного значения. Однако нельзя утверждать, что это наиболее часто используемый и эффективный способ решения проблем местного уровня. Скорее его можно назвать факультативным инструментом осуществления местного самоуправления43.

Как элемент конституционной системы, местный референдум закреплен в ч. 3 ст. 3 Конституции РФ. Вопросы проведения местного референдума регулируются: Федеральным конституционным законом "О референдуме в Российской Федерации", Федеральными законами "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", конституциями, уставами, а также нормами законов субъектов Российской Федерации об организации местного самоуправления. Детально порядок организации и проведения местных референдумов определяют законы субъектов РФ, уставы муниципальных образований.

Предметом местного референдума являются вопросы местного значения, которые прямо и непосредственно связаны с интересами жизни и быта населения, проживающего на соответствующей территории. Это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Народовластие, будучи одной из основ конституционного строя Российской Федерации, осуществляется гражданами путем референдума и свободных выборов как высшего непосредственного выражения власти народа. Право на референдум является неотчуждаемым правом народа, важнейшим практическим инструментом реализации его суверенитета. Референдум как всенародное голосование по вопросам государственного значения и свободные выборы как способ формирования органов народного представительства являются высшими формами непосредственной демократии, которые равноценны, взаимосвязаны, дополняют друг друга, несмотря на то, что каждая имеет собственное предназначение в процессе осуществления народовластия.

Выборы, как и референдум, представляют собой узаконенную форму прямого народного волеизъявления, важнейшее проявление демократии. Через выборы граждане оказывают воздействие на формирование органов государственной власти и тем самым реализуют свое право на участие в управлении государственными делами. Особенностью выборов как формы прямой демократии является то, что с их помощью формируются органы представительной демократии. Право избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления (чч. 2 и 3 ст. 32 Конституции РФ) стоит в центре всех процессов формирования государственных и муниципальных органов.

Участие гражданина в выборах является добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на него с целью принудить его к участию или неучастию в выборах, а также на его свободное волеизъявление. Гражданин РФ, проживающий за ее пределами, обладает всей полнотой избирательных прав. Избирательные права граждан законодательно защищены от любой дискриминации. Установлено, что гражданин РФ может избирать и быть избранным независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

Путь объективно-исторического отбора подвел Россию к формированию и функционированию демократического государства, один из главных принципов которого заключается в получении политическими деятелями мандатов на управление посредством всеобщих альтернативных выборов. Выборы представляются оптимальным средством, позволяющим с максимальной вероятностью привести к политической власти лучших представителей общества. Они в наибольшей степени обеспечивают организацию общества, построенного на уважении основных гражданских и личных свобод и прав человека.