Дострокове припинення повноважень депутатів Верховної Ради України

 

 

План

 

 

 

 

 

 

 

Вступ

Актуальність теми дослідження. Процеси становлення і розвитку парламентаризму в Україні є визначальними для потреб державотворення. Зміст цих процесів забезпечує не тільки демократичне наповнення державотворення, а і його реальність у цілому. Вивчення становлення і розвитку парламентаризму в Україні потребує досліджень у сферах різних наук. Проте чи не найважливішими треба вважати дослідження з правової проблематики "парламентського життя", насамперед конституційно-правові за змістом і за методикою дослідження феномену парламентаризму. При цьому треба враховувати, що саме Конституція як Основний Закон держави встановлює, конституює парламент, саме норми галузі конституційного права регламентують практично усі питання організації і діяльності колегіального представницького органу влади.

У найбільшій мірі сказане стосується країн, де парламентаризм на рівні теорії і практики знаходиться у стадії становлення. З об'єктивних причин до таких країн має бути віднесена Україна. В нашій країні у 90-ті роки було видано низку робіт науковців-юристів (здебільшого статей і тез виступів на наукових конференціях), автори яких досліджували різні сторони організації і діяльності парламенту. Вивченню питань щодо функціонування парламенту присвячена праця вчених, зосереджених в Інституті законодавства Верховної Ради України. Однак можна говорити про існування потреби в узагальненнях за змістом проблем юридичної теорії, пов'язаної з явищами парламенту і парламентаризму в цілому, і Верховної Ради України зокрема.

Значущість теми дослідження у першу чергу зумовлена потребами визначення і обґрунтування структурних і функціональних характеристик Верховної Ради України з метою удосконалення організації і діяльності парламенту та його органів і посадових осіб. Важливим є і те, що на сьогодні відсутні узагальнені юридичні розробки, присвячені теорії і практиці парламентаризму в Україні.

Мета дослідження – аналіз механізмів дострокового припинення повноважень депутатів, а також доцільності й реальності задіяння в Україні імперативного мандата.

Для досягнення вище визначених цілей потрібно вирішити такі завдання:

- проаналізувати статус Верховної Ради, як єдиного органу законодавчої влади в Україні;

- визначити і обґрунтувати порядок формування Верховної Ради України;

- охарактеризувати вітчизняний досвід інституту дострокового припинення повноважень парламенту;

- дослідити підстави та порядок дострокового припинення повноважень Верховної Ради України;

- обґрунтувати механізми дострокового припинення повноважень депутатів парламенту та місцевих рад депутатів;

- простежити світовий досвід та українську модель інституту розпуску парламенту.

Предметом дослідження є конституційно-правові відносини в контексті конституційної реформи.

Об'єкт дослідження Сучасний стан конституційно-правового статусу дострокового припинення  повноважень народного депутата України.

 

Розділ І. Парламентаризм в Україні

1.1. Верховна Рада України  – єдиний орган законодавчої  влади в Україні

 

Верховна Рада України - парламент України; поняття, риси та види парламентів; функції Верховної Ради України як парламенту України.

Доктрина поділу влади, яка базується на принципі відносної автономності й необхідного для забезпечення балансу інтересів різних соціальних прошарків суспільства паритету гілок влади, одночасно виходить із визнання певного пріоритету законодавчої гілки влади. Це обумовлюється тим, що інші гілки влади (виконавча й судова) хоч і мають власну, чітко окреслену Конституцією сферу діяльності, але в підсумку провадять свою діяльність на основі виконання закону.

Законодавча влада в демократичній державі переважно здійснюється загальнодержавним представницьким органом, оскільки народна законотворчість - прийняття законів референдумом -явище, яке трапляється в законодавчій практиці надзвичайно рідко, а в Україні законодавчі референдуми взагалі ще не проводилися. Це положення має принципове вихідне значення в аналізі місця та ролі Верховної Ради України в системі органів державної влади. Так, згідно зі ст. 75 Конституції України Верховна Рада України - парламент є єдиним органом законодавчої влади в Україні. Новий конституційно-правовий статус Верховної Ради України, визначений Конституцією України з урахуванням положень Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 р., суттєво відрізняється від установленого Конституцією України 1978 р. та Конституційним договором від 8 червня 1995 р. Ця відмінність полягає в тому, що:

1. Уперше від часів УНР (Конституція  УНР від 29 квітня 1918р.) представницький  законодавчий орган України конституйовано як парламент. Застосування терміна «парламент» до Верховної Ради України свідчить про сприйняття ряду основних положень доктрини парламентаризму, під чим розуміють систему правління, що характеризується чітким розмежуванням законодавчої та виконавчої функцій за формального верховенства представницького законодавчого органу - парламенту - стосовно до інших органів державної влади1.

Звичайно, це не передбачає буквального відтворення в сучасних реаліях України всієї системи парламентаризму в повному обсязі. Для визначення конституційно-правового статусу Верховної Ради України були враховані особливості, обумовлені існуванням змішаної - парламентарно-президентської форми правління в Україні. Зазначена форма правління, в основу якої одночасно покладені елементи двох моделей організації влади - гнучкого та жорсткого поділу влади, певною мірою узгоджується з одним із найважливіших принципів парламентаризму - верховенство парламенту над виконавчою владою (урядом). Свідченням цього є визначений Конституцією України (ст. 114) порядок формування Уряду та інші конституційні положення, зокрема:

Верховна Рада України за пропозицією Президента України або не менш як однієї третини народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України може розглянути питання про відповідальність Кабінету Міністрів України та прийняти резолюцію недовіри Кабінету Міністрів України більшістю від конституційного складу Верховної Ради України - ст. 87;

Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених Конституцією - ст. 113;

Кабінет Міністрів України складає повноваження перед новообраною Верховною Радою України - ст. 114.

2. Конституція України 1996 р. визначає статус Верховної Ради України як єдиного органу законодавчої влади в Україні, тоді як Конституція УРСР 1978 р. (ст. 93) і Конституційний договір (ч. 1 ст. 6) конституювали Верховну Раду України як єдиний орган законодавчої влади України. Це означає, що згідно з Конституцією України ніякої іншої законодавчої влади і відповідно органів, котрі її здійснювали би, в Україні немає. Верховна Рада Автономної Республіки Крим - орган законодавчої влади АРК згідно з Законом України «Про Автономну Республіку Крим» від 17 березня 1995 р. (ст. 6) - втратила статус законодавчого органу і конституйована як представницький орган АРК. Відповідно, її позбавлено права приймати нормативно-правові акти у формі закону, а всю законодавчу діяльність в Україні зосереджено тільки у Верховній Раді України.

Парламент - родова назва вищого колегіального загальнонаціонального представницького і законодавчого органу в демократичних державах, який відображає суверенну волю народу і працює на постійній основі (паралельна назва - легіслатура). Попередниками парламентів були державні установи представницького характеру Стародавніх Греції та Риму. Так, перші відомості про участь представницьких органів в управлінні полісами Стародавньої Греції датуються близько 1300 р. до н. є., а в Афінах уже в 1045 р. до н. є. вищим органом влади стали Народні збори.

У Стародавньому Римі влада перейшла до колегіального представницького органу після вбивства останнього царя Тарквінія Гордого.

Протягом УШ-ХІУ ст. у країнах Європи виникали станово-представницькі установи, які певною мірою обмежували владу монарха (наприклад, ісландський альтинг, іспанські кортеси, Генеральні штати у Франції, Рада королівства в Англії2). Класичним у цьому плані є приклад становлення та розвитку представницької установи в Англії, яка з 1258 р. має назву «парламент». Так, історія парламенту Англії бере свій початок з 1215 р., коли було підписано Велику хартію вільностей (Маgnа Саrtа), а вперше він був скликаний у 1264 р. Від кінця XIII ст. англійський парламент почав працювати на постійній основі - згідно з Вестмінстерським статутом 1330 р. він повинен був збиратися на сесії не рідше одного разу на рік.

Утім, історія сучасного парламенту як загальнонаціонального представницького і законодавчого органу почалася лише після буржуазних революцій ХУІІ-ХУІІІ ст.

Сучасному парламенту, зокрема Верховній Раді України, притаманні такі ознаки:

по-перше, це - загальнодержавний орган, наділений верховною законодавчою владою; його діяльність поширюється на всю територію держави (суб'єкта федерації чи державно-територіальної автономії). Парламент - єдиний орган у державі, який правоспроможний видавати акти вищої юридичної сили - закони;

по-друге, парламент діє в системі колективного прийняття рішень - це обов'язково колегіальний орган, що складається з парламентаріїв (Верховна Рада України - з народних депутатів України), чисельність яких має бути достатньою для забезпечення його представницького характеру;

по-третє, як представницька установа парламент провадить діяльність згідно з належними йому правами, а не на підставі яких-небудь розпоряджень, наданих йому ким-небудь іншим;

по-четверте, формується парламент (у повному складі або частково, наприклад, лише нижня палата) на виборних засадах - шляхом вільних виборів, які проводяться на основі дотримання загальновизнаних демократичних принципів виборчого права, що забезпечує його легітимний характер;

по-п'яте, парламент це орган загальної компетенції, до його відома віднесено широке коло питань, які потребують законодавчого регулювання, він бере участь у реалізації практично всіх функцій держави.

Конституційно-правовий статус парламенту значною мірою обумовлюється тим, яка модель організації влади і відповідно - форма правління реалізовані в тій чи іншій країні. Відповідно до цього можна виділити такі типи парламентів:

Парламенти в країнах, де в основу організації державної влади покладено модель «гнучкого» поділу влади (за класифікацією Н. Полсбі - парламенти типу арени3). Парламент такого типу відіграє вирішальну роль у формуванні уряду, який несе перед ним політичну відповідальність, а в разі неспроможності сформувати уряд його повноваження можуть бути достроково припинені. При цьому діяльність парламентів типу арени значною мірою зводить ся до обговорення ідей та напрямів політики, що формується урядом. Подібні парламенти функціонують у країнах з парламентськими  формами  правління  (наприклад,  Велика Британія,  Італія, Молдова).

Парламенти в країнах, де організація державної влади будується відповідно до моделі «жорсткого» поділу влади (за класифікацією Н. Полсбі - перетворювальні (трансформувальні) законодавчі органи або парламенти типу конгресу4). Такі парламенти існують у країнах із президентською (дуалістичною) формою правління, яка характеризується відсутністю інститутів парламентської відповідальності виконавчої влади та розпуску парламенту. При цьому головним завданням подібних парламентів є законодавча діяльність, визначення основних напрямів політики держави, тобто безпосереднє перетворення ідей в закони - звідси і їхня назва: перетворювальні, або трансформувальні парламенти. Виконавча влада за таких умов може ініціювати певний політичний курс, але всякий раз «він має апробуватися на міцність і розсудливість» у парламенті5.

3. Парламенти в країнах, де існує  змішана форма правління, тобто в основу організації державної влади покладено елементи як моделі «гнучкого», так і моделі «жорсткого» поділу влади,- парламенти змішаного типу.6

Конституційно-правовий статус Верховної Ради України обумовлений визначеною Конституцією України змішаною (парламентарно-президентською) формою правління і характеризується такими суттєвими рисами:

• відповідальністю Уряду (Кабінету Міністрів України) перед Президентом та парламентом України, його підзвітністю і підконтрольністю парламенту;
• наявністю у глави держави (Президента України) досить широких повноважень, пов'язаних з діяльністю парламенту (законодавча ініціатива, право розпуску Верховної Ради України, право законодавчої ініціативи, право вето тощо);
• участю Президента України у формуванні виконавчої та судової гілок влади.

Це дозволяє віднести Верховну Раду України до парламентів змішаного типу.

Функції Верховної Ради України пов'язані з особливостями її конституційно-правового статусу як парламенту змішаного типу. Відповідно можна виділити такі її основні функції: законодавчу, установчу та контрольну7.

Законодавча функція Верховної Ради України - це найважливіший напрям її діяльності. У системі поділу влади парламент має прерогативу в галузі правотворчості. Верховна Рада України в рамках своєї компетенції приймає закони з питань, що потребують законодавчого регулювання, не втручаючись при цьому у сферу компетенції інших органів, які здійснюють нормотворчу підзаконну діяльність (Президент України, Кабінет Міністрів України, міністерства тощо). Здійснюючи законодавчу функцію, Верховна Рада України за допомогою закону (за умови відповідності його Конституції України) надає своєму рішенню вищої юридичної сили, пов'язуючи ним виконавчу і судову владу.