Дострокове припинення повноважень депутатів Верховної Ради України

Право вносити до територіальної виборчої комісії пропозиції про відкликання депутата місцевої ради належить «відповідній місцевій раді, а також зборам виборців та зборам (конференціям) об’єднань громадян, їхніх місцевих осередків, які згідно з Законом України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» мають право висувати кандидатів у депутати і знаходяться на території відповідного виборчого округу». В Законі визначена процедура збирання підписів виборців на підтримання пропозиції про відкликання депутата; правила проведення агітації «за» або «проти» відкликання депутата; функції територіальної виборчої комісії в цьому процесі; міститься опис підписного листа для збирання підписів виборців та порядок його заповнення; процедура організації підготовлення і проведення голосування.

Цікаво, що Закон передбачає можливість повторного порушення питання про відкликання депутата у будь–який час. Оперує закон і таким (притаманним більше імперативному депутатському мандату) поняттям, як доручення виборців (ст. 17), щоправда їх невиконання не зазначене у переліку причин дострокового припинення повноважень депутата місцевої ради.

Ще один перелік причин дострокового припинення депутатських повноважень унаслідок відкликання депутата виборцями дає Закон України «Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим» (п. 7). Серед його особливостей – можливість припинення депутатських повноважень у випадку використання депутатського мандата з особистих та корисливих цілей, систематичне порушення норм етики і моралі. Ця норма застосовується лише для депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

Також передбачено відкликання депутата за рішенням вищого керівного органу політичної партії (або блоку), за списками якого він був обраний, у випадку невходження депутата до складу депутатської фракції місцевої організації відповідної політичної партії (виборчого блоку політичних партій) або виходу депутата зі складу такої депутатської фракції (відповідно до Закону України від 12.01.2007 р. № 602–V)11.

Таким чином можна констатувати, що на сьогодні в Україні склалася ситуація фактичної відсутності чіткого уявлення про природу представницького мандата. Сталося це внаслідок двох причин. По–перше – це зберігання у Законі України «Про статус депутатів місцевих рад» деяких елементів (таких, як доручення виборців та звіти депутатів перед виборцями) імперативного мандата, що діяв за радянських часів. По–друге, це внесення до законодавства України у 2003, 2004 та 2007 рр. змін, якими була здійснена не дуже вдала спроба запровадження так званого партійного імперативного мандата. При цьому за іншими ознаками, як вказувалося вище, представницький мандат в Україні залишився свободний.

2.2. Світовий досвід та українська модель інституту розпуску парламенту

Причини дострокового припинення повноважень депутатів в демократичних країнах можна розділити на дві основні групи:

І. Загальнопоширені причини: припинення повноважень у зв’язку зі смертю депутата; через несумісність займаної ним посади із виконанням депутатських повноважень; внаслідок засудження депутата; внаслідок його недієздатності або інших причин неспроможності депутата виконувати свої обов’язки (вік, громадянство, проживання у країні) через порушення процедури його обрання.

У багатьох демократичних країнах передбачено виключення депутатів через прогули, зловживання своїм службовим становищем (використання задля власного збагачення), порушення депутатської етики12.

ІІ. «Особливі» причини: право відкликання депутатів виборцями або іншими суб’єктами, які надали йому представницький мандат (елемент імперативного мандата); відкликання депутата політичною партією, за списками якої він пройшов до представницького органу влади (партійний імперативний мандат); вигнання депутата внаслідок скоєння ним певного виду морально–етичних проступків.

Існують також процедурні відмінності задіяння механізмів дострокового припинення депутатських повноважень. Їх реалізація відрізняється в залежності від приналежності країн до різних конституційно–правових традицій.

Так, у багатьох випадках позбавлення депутата мандата ґрунтується на рішенні суду. Іноді (як у ФРН) – Конституційного Суду. В деяких країнах (Індія, Великобританія) навпаки – рішення парламенту не можна оскаржити у суді. В Бразилії, Італії, США, Фінляндії, Швеції, Японії та інших країнах відмова депутата від свого місця у представницькому органі або примусове позбавлення депутата його мандата повинне підтверджуватися більшістю депутатського складу парламенту.

В більшості країнах перелік причин дострокового припинення повноважень депутата чітко обмежені законодавством, зазвичай саме на конституційному рівні. Проте в окрему групу слід віднести Великобританію та деякі інші країни, що запозичили певні традиції англійського права (США, Канада, Індія, Австралія). Тут законодавство надає парламенту значні само організуючі функції. Зокрема парламентська палата може самостійно прийняти рішення про виключення зі своїх рядів когось з депутатів, якщо його провина буде доведена внутрішнім розслідуванням представницького органу. Депутат насамперед може втратити мандат, якщо його поведінка буде визнана такою, що не відповідає депутатській гідності.

У Великобританії питання дискваліфікації членів Палати громад (саме так в англійській правовій традиції називається позбавлення представницького мандата) регулюються актом про дискваліфікацію 1975 р., який є оновленою версією попередніх актів; та актом 2001 р., яким вносилися певні уточнення; а також актом 1983 р. про народне представництво. Ці документи визначають види несумісності займаних посад із представницьким мандатом. Зокрема балотуватися не можуть судді, військові офіцери, державні службовці та інші категорії13. Члени Палати громад втрачають кваліфікацію у випадку визнання їх банкрутами; підтвердження двома експертами їх божевілля; якщо вони були засуджені за зраду батьківщині або були засуджені на термін більше ніж рік14; та до акту 1983 р. – депутат дискваліфікується на 10 років у разі доведення здійснення ним порушень під час виборів15. Така дискваліфікація депутата вже після втрати ним свого представницького мандата означає заборону протягом певного часу балотуватися на будь–які публічні, обрані посади. Цей громадянин втрачає свої політичні права16.

Дискваліфікація, в свою чергу, пов’язана із визначенням вимог до якостей (так званою кваліфікацією), якими мають володіти кандидати у депутати. Крім невідповідності цим вимогам, сама Палата громад наділена досить широкими можливостями самостійно регулювати питання виключення депутатів (тобто приймати рішення на власний розсуд). Прийняте Палатою рішення про виключення з її рядів депутата не підлягає оскарженню.

В реальності практика виключення застосовується до депутатів украй рідко. У XX ст. було лише три таких прецеденти і всі вони пов’язані із обвинуваченнями у корупції. Хоча за попередні століття таких випадків було набагато більше17. Їх зменшення пояснюють професіоналізацією політики.

Всі ці особливості: значна самостійність парламенту щодо прийняття рішень про дострокове позбавлення представницького мандата депутатів; визначення кваліфікації депутатів (у тому числі і майнової); заборона, після доведення деяких правопорушень, протягом певного періоду балотуватися знайшли своє відображення і в практиці інших країн, на які мала вплив англійська конституційна модель.

Так, у Конституційних актах Канади міститься досить складний, з багатьма виключеннями, перелік обставин дострокової відставки депутатів. Серед особливостей канадського законодавства варто згадати дискваліфікацію сенаторів, якщо вони протягом двох поспіль сесій не присутні на засіданнях; якщо вони будуть визнані банкрутами або неплатоспроможними боржниками; якщо вони втратили кваліфікацію за нерухомістю (відповідно до акту 1867 р. сенатор має володіти нерухомістю або проживати у тому окрузі, який він представляє)18. Парламентський акт Канади 1985 р. додає до цього переліку причини дострокової відставки членів Палати громад для виявлення їх бізнес–зв’язків (або фінансової зацікавленості) із урядом чи будь–якими урядовими службами Канади, коли депутат навмисно продає (або за винагороду сприяє продажу) уряду товарів, послуг, має контракт купівлі–продажу і отримує за це державні кошти. Якщо такий депутат продовжує відвідувати засідання Палати після його виключення – він штрафується у розмірі 200 дол. за кожен день свого перебування. Дискваліфікація наступає і коли виявлено факт отримання нагороди депутатом за лобізм.

Штрафні санкції становлять мінімум 500 дол. – максимум 2 тис. дол. Крім того, він не може балотуватися та бути посадовою особою протягом наступних 5 років19.

В Японії кожна Палата самостійно вирішує спори, пов’язані із дискваліфікацією її членів. Рішення про виключення депутата має підтримуватися більшістю не менше двох третин від складу Палати (ст. 55). Конституція Японії підкреслює, що всі посадові особи є «слугами всього народу, а не якоїсь його частини» (ст. 15). У цій же статті Конституції говориться, що «народ має невід’ємне право обирати публічних посадових осіб та відстороняти їх від посади»20. Насправді в країні паралельно чинні дві практики: можливість відкликання депутатів місцевого рівня та відсутність механізмів відкликання депутатів загальнонаціонального рівня.21

Надзвичайно великі повноваження щодо дострокового припинення депутатських повноважень надані Палатам парламенту Індії. Після внесення змін та доповнень до Конституції у 1985 р. тут була створена досить жорстка система політичної відповідальності депутатів перед своїми партіями. Нові положення документа передбачили можливість дострокової втрати депутатом мандата не лише через його добровільний вихід з політичної партії, членом якої він був під час балотування до парламенту, а й у випадку його самовільного голосування або навіть утримання від голосування всупереч партійним вказівкам.

Така дискваліфікація не поширюється лише на депутатів, які створили групу у розмірі не менше третини від складу «рідної» фракції та оголосили про свій вихід із неї; а також, якщо під час злиття партій група депутатів відмовилася вступати в іншу партію та оголосила про створення своєї фракції. Так, для позбавлення депутата мандата достатньо лише рішення Голови Палати після передачі фракцією справи на його розгляд. Однак Конституція передбачає, що Голова чи Спікер можуть на свій розсуд створити слідчу комісію для розгляду обвинувачень або оголосити у Палаті слухання доповіді з цього питання. Конституція Індії зазначає, що жоден суд не може розглядати справу щодо оскарження рішення про «дискваліфікацію» депутата22.

Крім цього, причинами «дискваліфікації» може бути їх добровільна відставка (щоправда, Голова або Спікер відповідної палати можуть організувати розслідування, чи заява депутата зроблена добровільно або під тиском); якщо протягом 60 днів депутат не бере участі у роботі своєї Палати (не враховуються дні перерви між сесіями або перерви роботи парламенту під час сесії, якщо така перерва тривала більше ніж 4 дні); якщо депутат визнаний душевнохворим і визнаний судом некомпетентим; якщо він є неплатоспроможним боржником; і традиційно – якщо він займає несумісні з представницьким мандатом посади, має інший представницький мандат або втратив громадянство Індії. Рішення про дискваліфікацію приймає президент (на рівні штатів – губернатор), після консультацій із виборчою комісією. У разі продовження участі депутата у засіданнях Палати після дискваліфікації, як і в Канаді, в Індії передбачений штраф у розмірі 500 рупій за кожен день порушення.

Розділ ІІІ. Дострокове припинення повноважень Верховної Ради України

3.1. Перший вітчизняний досвід інституту дострокового припинення повноважень парламенту

2 квітня 2007 р. Президент України  вперше в новітній вітчизняній конституційній історії зреалізував своє конституційне право достроково припинити повноваження Верховної Ради України, започаткувавши відповідну практику. Указ Президента України від 2 квітня 2007 р. “Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України” став результатом гострого протистояння Глави держави, опозиційних парламентських і позапарламентських політичних сил із правлячою парламентcько-урядовою коаліцією. В основі цього протистояння лежали ключові положення Конституції України, що визначали систему стримувань і противаг, сконструйовану поправками до Основного Закону України від 8 грудня 2004 р. Фрагментарність конституційних положень про принципи утворення та повноваження коаліції більшості спричинила намагання політичних опонентів вдатися до зручного для них суб’єктивного тлумачення цих положень.

Важливо відмітити ту цікаву деталь президентського Указу, що він обґрунтовував право Глави держави на розпуск Парламенту, взагалі не згадуючи ст. 90 Конституції України, яка пропонує вичерпний перелік підстав дострокового припинення повноважень Верховної Ради України за ініціативи Президента України. Це, безумовно, завідчувало всю відносність правової аргументації, відтвореної в Указі Президента України. Згадана деталь Указу має об’єктивну зумовленість: спроба обґрунтувати дії Президента України з позицій ст. 90 Конституції України виглядає вкрай проблематичною. Автор цілком погоджується з однією з фахових оцінок дій Глави держави як таких, що були вчинені скоріше з позиції “духу” Основного Закону України аніж його “букви”23. Проте за умови, що підстави дострокового припинення повноважень Верховної Ради України за ініціативи Президента України в Конституції України чітко прописані, доцільність застосування такого підходу стає надто дискусійною. Все ж, на переконання автора, опосередкована аргументація права Президента України достроково припинити повноваження Верховної Ради України не з підстав, згаданих у ст. 90 Конституції України, може мати місце й за цих обставин, з огляду на крайню непродуманість інституту дострокового припинення повноважень Парламенту за змістом ст. 90 Основного Закону України.

Уявляється важливим також звернути увагу й на іншу особливість Указу Глави держави: усі статті Конституції України, до яких Президент України апелював у своєму рішенні достроково припинити повноваження Верховної Ради України а саме: 5, 77, 83, 106 та 102 нічого не говорять (навіть побічно) про “обов’язок (Президента України) достроково припинити повноваження парламенту”24, про який стверджується в Указі.

У зв’язку з виданням Президентом України Указу “Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України” набула особливої актуальності проблема, пов’язана з відсутністю належної нормативної регламентації інституту дострокового припинення повноважень Верховної Ради України за змістом ст. 90 Конституції України. Так, абз. 1 ст. 90 Основного Закону України гласить: “Повноваження Верховної Ради України припиняються у день відкриття першого засідання Верховної Ради України нового скликання”.

Далі абз. 2 ст. 90 Конституції України вказує вичерпний перелік умов, за яких у Президента України виникає право достроково припинити повноваження Верховної Ради України. Є очевидним, що зміст абзаців 1 і 2 ст. 90 Конституції України може бути узгодженим у той спосіб, що народні депутати після видання указу Глави держави про дострокове припинення повноважень Парламенту продовжують виконувати всі свої повноваження й реалізують відповідні права, окрім тих, які потребують пленарних засідань Верховної Ради України, оскільки останні вже не проводяться. Адже відмова від проведення пленарних засідань Парламенту не тотожна їх формально-юридичному припиненню. Саме таке розуміння логічної структури ст. 90 Конституції України простежується у президентському Указі: одне з положень Указу містить формулювання: