Формы государственного устройства

1. Принцип организации и функционирования

Простое по составу государство, имеющее единые органы государственной власти, построенные по системе вертикального подчинения, называется унитарным (франц. unitaire — единое, составляющее одно целое).

Вся власть сосредоточена в центральных государственных органах. Создаваемые в этих административно-территориальных единицах органы управления ограничены в своих полномочиях и прямо или косвенно контролируются центральными органами власти. Они обязаны действовать в соответствии с теми нормативными актами, которые принимаются центральными органами, а их собственная нормотворческая деятельность носит сугубо подчинённый характер. Унитарные государства не однородны. Они различаются по степени и формам контроля со стороны центральной власти над местными органами самоуправления. Напр., в некоторых странах центральная власть обладает правом назначать чиновников во все органы местной власти. В др. - складывается практика выборов местных органов власти. Принято унитарные государства делить на централизованные (Турция, Япония и др.) и децентрализованные (Великобритания, Новая Зеландия и др.). Однако, несмотря на некоторые отличия, во всех унитарных государств сохраняется его главный принцип, в соответствии с которым центральные органы государственной власти определяют всю властную структуру общества, без их согласия административно-территориальные единицы не вправе осуществлять какие-либо изменения, преобразования. Унитарные государства с большей или меньшей степенью централизации управления существуют в настоящее время в большинстве современных стран. СССР по конституции провозглашался федеративным государством, но на деле являлся унитарным - всё руководство исходило из одного центра - из Москвы, а республики и автономии лишь формально считались независимыми. Реально унитарное государство существовало в СССР с 30 ДК 1922 по 9 МР 1991.

2. Централизованное и региональное (децентрализованное) унитарное государство

Централизованное  унитарное государство.

Централизованное унитарное  государство обычно не предполагает существования в рамках страны какой-либо местной автономии. Властные и управленческие функции осуществляются исключительно назначенными сверху администраторами. Отсутствуют региональные и местные выборные органы власти и управления, самостоятельно и под свою ответственность осуществляющие собственные полномочия по решению местных вопросов. Не практикуется предоставление прав автономии внутригосударственным территориальным образованиям.

В качестве примера можно  привести некоторые государства  Центральной Африки и Азии, Центральной и Южной Америки. В Анголе каждая из 18 провинций управляется назначаемым комиссаром, по должности являющимся членом правительства. В Габоне провинциями, выделенными для административных целей, управляют назначаемые губернаторы, самостоятельные органы местного самоуправления отсутствуют. Султанат Бруней, форму правления в котором можно охарактеризовать фактически как абсолютную монархию,— также высокоцентрализованное, государство с полным отсутствием самостоятельных местных и региональных властей. В Союзе Мьянма (Бирма) довольно высокая централизация государственной власти объяснима политической ситуацией в стране после военного переворота 1998 г. Централизованными унитарными государствами являются также Гватемала, Барбадос, Перу, Сингапур, Суринам.

Централизованные унитарные  государства существуют и в Европе, хотя для Европейского региона это  мало характерно. К их числу относятся Ватикан, Мальта, Княжество Монако. Отсутствие региональных и местных властей в данном случае легко объяснимо: территории всех трех государств весьма невелики по размерам.

Еще одно государство, которое, не будучи централизованным унитарным по форме, на деле в силу особенностей политической системы является таковым,— Вьетнам. Хотя на его территории функционируют выборные народные советы на уровне провинций и органы местного самоуправления на уровне районов, городских округов и коммун, самостоятельно занимающиеся местными вопросами, все они полностью подотчетны вышестоящему органу власти в соответствии с принципом демократического централизма на основе политической унии Коммунистической партии Вьетнама.

Крайняя форма централизации  в рамках унитарного государственного устройства встречается сегодня не так часто. Практически во всех европейских странах, странах Северной и Латинской Америки, во многих странах Азии и Африки имеет место организация выборного и самостоятельного в решении отнесенных к его ведению вопросов местного самоуправления. Степень его самостоятельности по отношению к центральным органам государства может быть различной.

Региональное (децентрализованное) унитарное государство.

В последнее время наблюдается  появление уникальной формы территориальной  организации государства, сочетающей одновременно черты и унитарного, и федеративного государства. Это  так называемое региональное (децентрализованное) государство — государство, в котором его составным частям в значительной степени переданы полномочия от центра. Это своего рода промежуточный тип государственно-территориального устройства. Такое государство, приобретая некоторые черты федерализма, существенно отличается от унитарных государств, занимая промежуточное положение между этим и федеративным государством. При унитарном устройстве региональное (децентрализованное) государство обеспечивает перераспределение многих полномочий в пользу административно-территориальных единиц высшего уровня; имеет территориальные единицы с автономным статусом или национально-территориальные единицы. Региональное (децентрализованное) государство сходно с федеративными, что проявляется: в наделении административно-территориального образования правом законодательствовать (так, согласно конституции Италии области могут издавать законодательные акты по вопросам градостроительства, организации ведомств областного подчинения, сельского и жилого хозяйства — всего по 18 позициям); предоставлении территориальному образованию финансовой автономии; наличии в составе унитарного государства автономии, причем в тех случаях, когда территориальное образование характеризуется многонациональным составом населения, образуется национально-территориальная автономия (Крым — в составе Украины, Шотландия — в Великобритании, Гренландия — в Дании, Аландские острова — в Финляндии и др.). Статус такой автономии сходен с правовым статусом субъекта федерации. В иных случаях создаются административные автономии.

В то же время региональное (децентрализованное) государство отлично от федеративного. Федеративное устройство предполагает множественность носителей власти (правительств) в то время как при децентрализации единственный источник власти остается сосредоточенным на общегосударственном уровне. Власть оказывается разделенной только между территориальными образованиями различных уровней. Однако далеко не все государства, построенные на принципах широкой автономии, признаются федеративными. Поэтому в тех случаях, когда широкие области государственного управления выносятся из центра на периферию, но при этом составные части государства не становятся ни источником образования институтов верховной власти, ни самостоятельным участником этого процесса, речь идет о региональном (децентрализованном) государстве.

3. Автономия

В случае создания унитарного государства в стране с многонациональным  составом населения возможно преобразование отдельных административных единиц в автономии.

Автономия (греч. autonomia — сам + закон) — это право какой-либо части государства самостоятельно решать свои внутренние вопросы. Автономии порождены неодинаковым уровнем развития и численности народов, проживающих совместно в составе одного государства. Если в государстве, образованном одним многочисленным народом или народами, есть территория с компактно проживающим на ней населением иной национальности, то такой территории может быть предоставлена большая самостоятельность в решении вопросов местного значения путем передачи ее органам власти части полномочий вышестоящих органов. Это делается для защиты этнической целостности и создания больших гарантий и лучших условий для развития проживающего там народа. Причем автономные образования могут создаваться в составе как унитарных, так и федеративных государств (например, автономные области в унитарной Италии и автономии в федеративной России).

2. Федерация

1. Принцип организации и функционирования

В отличие от автономии  федерации образуются путем передачи полномочий не сверху вниз, а снизу вверх: от субъектов — к федерации. Субъекты федерации, как правило, равноправны.

Федеративное  государство (от позднелат. foederatio — союз, объединение) — это сложное образование, имеющее в своем составе административно-территориальные или национальные образования — члены (субъекты) федерации, обладающие значительной степенью самостоятельности (штаты в США, земли в ФРГ, области и края в России) или даже суверенитетом (кантоны в Швейцарии, до недавнего времени республики в России)². Наряду с высшими органами государственной власти федерации субъекты федерации образуют самостоятельные органы государственной власти³. Для защиты и представления интересов субъектов федерации на общегосударственном уровне создаются двухпалатные парламенты (США, Швейцария, Россия). В федерации существует двойная система законодательства: федеративное и законодательство субъектов федерации.

Распространенно заблуждение, что унитарные государства — мононациональные, а федеративные—многонациональные. В действительности это не так. Болгария — многонациональное унитарное государство, а США — мононациональное федеративное. В основе различия между унитарными и федеративными государствами лежит форма деления территорий и система организации органов государственной власти. Вместе с тем национальный состав населения оказывает определенное влияние на форму государственного устройства, поскольку можно выделить административные федерации (США, ФРГ, Мексика, Бразилия и др.), национальные федерации (СФРЮ, ЧСФР, СССР), а также смешанные административно-национальные (РФ). Различие между ними состоит в том, что в административных федерациях в основу деления территории положены объективные критерии: рельеф местности, климатические условия, размещение полезных ископаемых, плотность населения, сложившиеся хозяйственно-экономические связи, исторические традиции и т.д. А в национальных федерациях — субъективный фактор — национальный состав населения, поэтому национальные федерации оказались непрочными формами государственного устройства (СФРЮ, ЧСФР, СССР).

2. Способы образования

Правовой основой большинства  существующих в мире федераций является конституция (основной закон) страны. Вместе с тем в основу федерации может быть положен договор (так называемые договорные федерации). Особенность договорных федераций проявляется в большей самостоятельности ее субъектов. Конституционные федерации построены преимущественно в форме реализации воли «центра», закрепленной в принимаемых высшими органами государственной власти конституциях. Конечно, конституция в той или иной форме закрепляет определенную самостоятельность субъектов федерации, но изменение конституции — исключительное право федеральных органов государственной власти. Что же касается договорных федераций, то основа их правового положения — результат сопряжения воли двух сторон (федерации и ее субъектов), в равной степени способных влиять на изменение содержания договора.

Исходя из данной классификации  типов федерации, Россия в соответствии с действующей Конституцией (ст. 5 и 11) относится к числу федераций смешанного типа (территориальной и национальной)⁴, поскольку основа ее федеративного устройства заложена Конституцией РФ, но отдельные вопросы разграничения предметов ведения между центральными и региональными органами государственной власти могут решаться на основании федеративных⁵ и иных договоров⁶.

3. Теоретические проблемы федерации

Интерес к проблеме суверенитета обострился в конце 1980-х  — начале 1990-х годов, когда начались процессы, которые привели к распаду  СССР и образованию СНГ. Отечественные  ученые и политики пытались разрешить  эту проблему, выдвигая различные  концепции.

Суть первой состоит в абсолютизации суверенитета субъектов федераций. Сторонники этой концепции считают все национально-государственные образования суверенными.

Сторонники второй точки зрения отстаивали противоположную позицию. Суть их рассуждений сводится к следующему. Суверенность власти, по определению, означает прежде всего ее верховенство и независимость на своей территории. Если признать суверенными государствами и федерацию, и субъекты федерации, получается, что на одной и той же территории будут действовать две суверенные организации власти. А это уже противоречит здравому смыслу. Поэтому субъекты федерации не являются государствами в собственном смысле слова.

Третья концепция — концепция ограниченного, «разделенного» суверенитета. Суверенитет федерации в целом и субъекта федерации взаимно ограничивают друг друга. Отношения между ними строятся на основе принципа разделения предметов ведения и полномочий между федеральными органами и органами власти субъектов. В соответствии с этим разделением имеются:

• исключительные предметы ведения и полномочия федерации;
• совместные предметы ведения и полномочия федерации и субъектов федерации;
• предметы ведения и полномочия субъектов федерации.

В соответствии с этой концепцией федерация и субъекты федерации являются суверенными в рамках своих полномочий.

4. Проблема права сецессии

Эта проблема является одним из спорных теоретических  вопросов. Последователи марксистско-ленинской  теории были сторонниками права сецессии. При этом они исходили из ленинской  трактовки права нации на самоопределение, предусматривающей создание собственного государства. Как известно, в Конституции  СССР было зафиксировано право республик  на выход из союзного государства. До начала 1990-х годов оно не использовалось, так как на практике его нельзя было реализовать. Во времена перестройки  право сецессии выступало в качестве формально-юридического основания  сепаратистских претензий, что способствовало распаду СССР. Следует отметить, что в новейшей истории известны и успешные (хотя и незаконные) попытки сецессии — в 1965 г. отделился Сингапур от Малайзии, в 1971 г. на территориях, принадлежавших Пакистану, образовалось государство Бангладеш.