Формы и методы лоббирования в российском парламенте

Сегодня практически все объединения в сфере бизнеса относятся к числу политизированных, так как активно взаимодействуют с органами власти и управления. Оправдывая такое положение, президент РСПП А. Вольский утверждал: «Лоббирование принятию нужных законопроектов и решений представляет собой веками отработанный инструмент защиты интересов производства и бизнеса».

По мнению исследователей, предпосылкой успешной деятельности группы давления, действующей в сфере экономики, является наличие у нее сложной структуры, в которую входят: предприятие или группа предприятий; информационно – аналитический центр, подготавливающий обоснование, оформление конкретного интереса, программу действий по его реализации; общественная организация, способствующая вынесению группового интереса в сферу публичного внимания и принимающих решение инстанций.

Благодаря доступу прессы к информации о деятельности Федерального Собрания, общественности стали известны многие факты продвижения своих интересов индивидуальными, корпоративными, региональными лоббистами на всех этапах прохождения законопроектов (например, общеизвестная история с корректировкой Закона о рекламе).

Наиболее заметные лоббистские компании в период действия третьей Думы, действовали в процессе принятия законов об обязательном страховании гражданской ответственности автовладельцев (страховое лобби вступило в силу 1 июля 2003г.), повышений пошлин на иномарки (организована группой владельцев российских автозаводов Мордашев, Дерипаско). Если верить страховщикам, то принятие «автогражданки» обошлось их сообществу в $5 млн. Последний транш в $1млн. был проведен в начале 2002 г. это помогло гладко пройти законопроекту через второе и третье чтение в Думе и Совете Федерации.5 Усилия страховщиков оказались не напрасными. По итогам 7 месяцев после принятия закона, когда еще не

 все застраховались, сумма  оборотов уже составила около 24 млрд. руб.

На уровне Парламента достаточно работать с главами фракций (т.к. именно они решают судьбу голосования), либо через Администрацию Президента (которая единолично определяет судьбоносные вопросы). Но эта рекомендация касается лишь больших лоббистских проектов. Если же говорить о работе с центристскими фракциями в Парламенте (Государственная Дума и Совет Федерации), следует учитывать, что на современном этапе партийные съезды являются бюрократическими парадами, и бюрократическая логика применима в работе с членами подобных партий и блоков.

Резюмируя анализ лоббизма на федеральном уровне важно помнить, что классическая форма взяток в реальности наличествует лишь на нижнем уровне государственной власти. На уровне министерств используется принцип «дружбы» чиновника с отдельным бизнесменом или бизнес –группой. Никаких взяток, только «дружба», состоящая из «услуг». 

Таким образом, поймать чиновника за руку становится практически невозможным.

Он может иметь как положительные, так и отрицательные черты, которые соответствующим образом влияют на развитие общества. Черты современного российского лоббизма далеки от совершенства. Он вносит свою лепту в распространение общественных пороков: коррупции, плановости, тайного характера политики. На это вселяет и выстраиваемая Президентом РФ В.В. Путиным новая линия взаимоотношений государства и бизнеса, направленная на недопущение бесконтрольного присвоения национального богатства олигархическими группировками, на обеспечение «равноудаленности» финансовых магнатов от власти. Деятельность государственных структур (органов прокуратуры, налоговой службы и налоговой полиции, ФСБ, Счетной палаты), нацеленная на самые разнородные корпорации («Медиа-МОСТ», «Газпром», «ЛУКойл», «Альфа групп», ИНТЕРРОС, РАО «ЕЭС России», «АвтоВАЗ»), свидетельствует о реализации выбранной политики.

 

 

Глава 2. Сущность лоббирования в политической деятельности

В последнее десятилетие в России сильное распространение получила лоббистская деятельность. Лоббизм применяется во всех органах законодательной и исполнительной власти. Существует большое разнообразие форм и методов лоббистской деятельности, которые используются в России. В целях более глубокого понимания лоббистской деятельности в настоящей статье мы решили рассмотреть различные классификации форм и методов лоббистской деятельности, которые применяются российскими и зарубежными исследователями лоббизма.

2.1. Формы лоббистской  деятельности

Первоначально дадим определение форме лоббистской деятельности. Форму лоббистской деятельности можно определить как способ выражения лоббистских действий вовне. В России лоббистские формы защиты законных интересов также допускаются Конституцией6.

При изучении зарубежного и отечественного опыта механизма реализации лоббистской деятельности можно выделить ряд непосредственных методов лоббизма, осуществляющегося в следующих формах:

- неформальной – влияние на государственных служащих аппарата законодательных и исполнительных органов власти;

- совещательной – участие в работе заседания законодательного или правительственного комитетов и комиссий, рабочих групп, консультативно-совещательного органа;

- экспертной – подготовка экспертных заключений, выводов и других информационно – аналитических материалов и распространение их среди представителей власти;

- консультационной – консультирование чиновников относительно положений проекта нормативного акта, обсуждаемого в парламенте;

- правотворческой – подготовка и обсуждение проекта нормативно – правового акта соответствующим органом государственной власти;

- работа в сфере public relations, контакты со СМИ, с влиятельными общественными организациями – еще одна форма лоббизма.

Обращаясь к классификации форм лоббистской деятельности. Зарубежные авторы выделяют две основные формы коммуникации в рамках лоббистской деятельности, характерные для России7.

1. Коммуникация посредством  использования неформальных контактов (внутренний лоббизм). Посредником  в таком виде коммуникации  является человек, владеющий технологией "Know how" (знать как) + "Know who" (знать того, кто именно может быть полезен). Такой вид коммуникации активно используют институциональные группы давления, действующие внутри политической системы. Для большинства социальных групп, находящихся вне политической системы, такой вид коммуникации практически недоступен.

2. Коммуникация, осуществляемая  через использование средств  массовой информации (непрямой лоббизм). Давление на институты политической  власти оказываются путем формирования  благоприятного для заинтересованной  группы общественного мнения  через СМИ. Проблема заключается  в том, что в большинстве случаев  существующие СМИ либо находятся  под государственным контролем, либо являются инструментом в борьбе различных финансово – промышленных и политических элитных группировок. Последние сами нередко апеллируют к общественному мнению, но лишь для того, чтобы показать государственной власти реальную или мнимую поддержку общественностью своих инициатив.

Российский исследователь проблем лоббизма А. Л. Кучеров8 выделяет также следующие формы осуществления лоббистской деятельности:

1. Информационные контакты, как форма лоббистской деятельности, осуществляются следующими методами: устных, письменных, электронных и  прочих информационных контактов. Информация, как инструмент воздействия  на государственные органы, может  передаваться как прямо, непосредственно  адресату, так и косвенно, через  средства массовой информации.

2. Давление, как форма  лоббистской деятельности, осуществляется  следующими методами: гражданская  активность, когда общественные  организации, группы граждан, физические  лица непосредственно обращаются  в органы государственной власти, заявляя о необходимости принятия (отмены) определенных решений. Возможно  проведение митингов, демонстраций  и других акций, направленных  на оказание давления на органы  государственной власти; криминальное  давление, шантаж и угрозы.

3. Обмен или сделка, как  форма лоббистской деятельности, осуществляется как сделки (обмен) между лоббистами и лицами, работающими  в государственных органах либо  в организациях, принимающих непосредственное  участие во властной деятельности, например, таких как влиятельные  общественно-политические движения  или партии. Лоббисты могут предлагать  материальные блага, чаще всего, в денежной форме как непосредственно  должностному лицу или политическому  деятелю, так и косвенно, через  спонсирование выборных кампаний, либо обеспечивают общественную  и прочую поддержку карьере какого – либо политического или государственного деятеля.

Указанные формы осуществления лоббистской деятельности имеют принципиальное различие в последствиях их реализации для государства и общества в целом. Например, если информационная форма может иметь как положительные, так и отрицательные последствия, то сделки носят в большей или меньшей степени, но безусловно, разрушительный для государства характер.

Автор многочисленных статей и исследований в области лоббизма А. П. Любимов выделяет следующие формы лоббизма9:

1. Парламентский лоббизм (осуществляется депутатами с  привлечением заинтересованной  общественности или правительственными  чиновниками).

2. Политические торги, которые  представляют собой форму реализации  интересов через разрешение политических  противоречий в форме компромисса.

3. Теневые неформальные  соглашения, получившие в России  большое развитие и наиболее близки к игровым моделям поведения. Теневые механизмы давления чрезвычайно эффективны в условиях политической нестабильности.

4. Кампании по обработке  общественного мнения через СМИ  с мобилизацией общественности (общественные  кампании, инициативные массовые  мероприятия). Если речь идет о  давлении, то цель таких кампаний  состоит в обеспечении массовой  поддержки того или иного требования, а также в оказании психологического  воздействия на адресатов или посредников.

Кроме традиционных инструментов, при лоббировании используются и различные методы, например создание общественного мнения, рейтинги. Создание общественного мнения эффективный инструмент лоббирования в пользу конкретного лица или программы тем более когда он подается в средствах массовой информации.

1. Формы лоббистской деятельности  можно классифицировать по органам  государственной власти, на которые  данные формы лоббистской деятельности  направлены. Исходя из такой классификации, можно различать формы лоббистской  деятельности в палатах парламента, в Администрации Президента РФ, в Правительстве РФ.

2. Можно также провести  классификацию форм лоббистской  деятельности по степени взаимодействия  лоббистских структур и объектов  лоббизма. Исходя из этой классификации, можно выделить прямые и косвенные  формы лоббистской деятельности.

2.1. Косвенный лоббизм  – когда в целях оказания  давления организуются компании, в основном проходящие за пределами  государственными органами, в поддержку  того или иного решения, но  зачастую без указания конкретного  адресата.

а) подготовка исследований, публикаций и прогнозов, призванных воздействовать на принятие решений в правительстве или комитетах Федерального Собрания, особенно, если такие материалы готовятся по их поручению и заказу.

б) участие в семинарах, конференциях, встречах и т.д., созываемых для предварительной проработки отдельных решений правительства.

в) пропаганда своих интересов, и взглядов через органы массовой информации. Многие союзы имеют свои регулярные публикации, другие пытаются влиять на политику Правительства РФ через наиболее читаемые в его органах газеты и журналы.

2.2. Прямой лоббизм –  проводиться целенаправленная работа  с представителями соответствующего  государственного органа, чтобы  добиться конкретного решения, отвечающего  конкретным интересам.

а) финансирование избирательных компаний депутатов Федерального собрания. К такому финансированию прибегает почти каждый кандидат;

б) лоббирование при назначении должностных лиц в Правительстве РФ, распределении полномочий между министерствами и комитетами;

в) прямые консультации с министерствами и ведомствами для отстаивания своих позиций;

г) участие в правительственных и международных комиссиях по отдельным вопросам регулирования экономики и техники. Предприятия и их союзы участвуют здесь, как правило, на уровне экспертов, предоставляют информацию или привлекаются в опросах как респонденты.

Большим своеобразием обладают формы лоббистской деятельности в парламенте. Наиболее распространенным среди них является голосование депутатов. При этом решение Государственной Думы принимается на ее заседаниях открытым или тайным голосованием с использованием электронной системы. Голосование может быть количественным, рейтинговым, альтернативным и качественным.

Вместе с тем известно, что заказчики пытаются подкупить, поощрить лоббистскую деятельность конкретных исполнителей. Иногда в этой пассивной роли выступают и депутаты, которые могут быть искусственно втянуты в такое поощрение. Например, известно высказывание Президента РФ об указании управляющему делами Президента РФ, которое транслировалось (неоднократно) в апреле—мае 1998 г. по телевидению. Глава государства недвусмысленно посулил депутатам материальную помощь в обмен на голосование по кандидатуре Председателя Правительства.

Перечисленные формы — тайное, открытое голосование или обсуждение кадровых вопросов — это формы обычной парламентской деятельности, но в них может и, чаще всего, проводится лоббистская работа.

К формам лоббистской деятельности в палатах парламента следует также отнести:

− внесение проектов законов РФ о поправках к Конституции РФ, проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов и способствование их принятию;

− внесение законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы РФ и способствование их принятию;