Городское управление и самоуправление в России в 18-19 веках

Содержание:

Введение

Актуальность исследования истории местного самоуправления связана сегодня с переломной эпохой в нашей стране. Уход от идеологического единообразия позволил исследователям увеличить круг изучаемых проблем, привлечь ранее недоступные источники, существенно расширить методологическую базу. Российская держава находится на современном этапе в поиске новых форм государственного устройства. Взоры многих политиков и экономистов в стране обращены преимущественно на Запад. Осуществляются попытки «приживить» западные модели управления или отдельные их атрибуты к тем структурам власти, которые достались населению от советского периода. В поисках путей обновления страны явно недооценивается исторический опыт российской государственности, как на центральном, так и на местном уровнях. В связи с этим, чрезвычайно актуальной становится идея изучения истории российского местного самоуправления в сфере политики как всеобщего организационного начала общества.

Развитие местного самоуправления в России имеет длительную историю. На протяжении всей истории развития института власти на местах в России происходило его становление, реформирование и преобразование. У истоков местного самоуправления стояли такие грандиозные исторические фигуры, как Петр I, Екатерина II, Александр II и другие.

Каждый монарх, правивший какое-либо время, стремился проводить реформы. Не был исключением и Петр I, который провел едва ли не первые реформы муниципального управления на Руси, с которых ведет отсчет современная практика самоуправления. Дело Петра продолжила Екатерина II. Доставшаяся ей Россия пребывала в тяжелейшем положении в виду слабости армии и флота, наличия большого внешнего долга, коррупции, коллапса судебной системы. Для стабилизации данного положения Екатерине пришлось проводить очередную коренную реформу в области земского и городского управления. По мнению большинства специалистов, эта реформа оставила гораздо более глубокие следы, чем попытки Петра I, как в российском законодательстве, так и в последующей практической деятельности городских и земских учреждений.

Последователем Екатерины стал Александр II. Однако проведенные им земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы не в состоянии были коренным образом облегчить положение деревни. Решить данный вопрос были призваны Положения о земском и городском самоуправлении 1890, 1892 гг.

Российская  империя-это страна с уникальной историей и самобытным становлением институтов власти, о местном самоуправление как о самостоятельном  институте государства говорить в то время было, конечно же,  невозможно в силу сложившегося политического положения. Однако, реформы, проводимые на протяжении практически двух столетий XVIII-XIX вв. сыграли немаловажную роль в становлении, развитии и совершенствования власти на местах.

Цель данной работы – изучить этапы становления местного самоуправления в Российской империи.

Задачи:

1. Изучить особенности городского управления и самоуправления в России при Петре Великом;
2. Охарактеризовать муниципальные реформы Екатерины II 1785 г.;
3. Проанализировать реформы местного самоуправления Александра II;
4. изучить особенности осуществления реформы Александра II в Иркутске;
5. Рассмотреть положения о земском и городском самоуправлении 1890, 1892 гг.

В исследовании задействованы такие источники, как статья Богословского М. «Городская реформа 1699 года», в которой автор подробно описывает реформы Петра Великого, приводит конкретные примеры, делаете анализ необходимости и последствий данных реформ.

Реформам Петра I посвящена и работа Тавриной К. В., в которой она анализирует причины и последствия реформ муниципальной власти для Российской империи.

Для изучения реформ Екатерины II, Александра II и III использовалась работа Игнатова В. Г. «История государственного управления России. Реформа местного управления и самоуправления», в которой автор подробно рассматривает данные реформы, описывает их ход, сопоставляет точки зрения на необходимость и последствия реформ различных авторов.

Неоценимый  вклад в написание работы внесла книга «Городские головы, гласные и депутаты Иркутской думы 1872-2011: биогр. Справочник», авторами - составителями которой являются А.В. Петров, М.М. Плотникова. В книге подробно описан ход реформ Александра II в Иркутске, приведены документы.

1. Городское управление и самоуправление в России при Петре

Великом

В конце 17в. - начале 18в. Петр I начал осуществлять реформу в области местного управления. Она была затеяна Петром Первым после возвращения из-за границы. Тридцатого января 1699 г. последовал указ «Об учреждении Бурмистерской Палаты для ведомства всяких расправных дел между Гостями и посадскими людьми, для управления казенными сборами и градскими повинностями, и об исключении Гостей и посадских людей из ведомства Воевод и Приказов». Бурмистерская палата учреждалась в Москве, а затем такие же появились и в других городах России¹. Московской Бурмистерской палате подчинялись земские избы всех городов, которые должны были заменить собой приказные избы и воевод. 12 Земских бурмистров заседали в земских избах городов и других крупных населенных пунктов, за исключением Москвы, посадским населением которой ведали Московские бурмистры, и Сибири, в городах которой в соответствии с именным указом от 29 октября 1699 года власть оставалась в руках воевод. Состав земских изб, равно как и Московской бурмистерской палаты был выборным, так что можно говорить, что данная реформа в какой-то степени была реформой местного самоуправления.

Московские  бурмистры играли двойную роль –  с одной стороны, ведали московским посадом, с другой – являлись центральным государственным органом по управлению городами. Бурмистры выбирались ежегодно и на годовой срок из всех московских корпораций: гостей, гостиной сотни и изо всех сотен и слобод «добрых и правдивых людей, кого они меж себя и поскольку человек похотят»².

Основной обязанностью московских бурмистров был контроль за сбором податей³. Другой обязанностью бурмистров должен быть безволокитный и беспристрастный суд над посадскими людьми по всяким их судебным делам: “челобитчиковым”, т. е. по частным искам, “расправным”, по которым привлекало к ответу государство и “купецким”, так называемым коммерческим процессам.

Московские  бурмистры должны были выбираться 38 московскими корпорациями. Две из них - гости (крупные купцы, торговавшие  с другими городами и другими  странами) и гостиная сотня (торговые люди из посада и крестьян. Сотня в данном случае название условное, не говорящее о численности) не имели территориального характера, а остальные 36 были связаны с различными районами Москвы.

Гостиная сотня  восприняла бурмистрскую должность  как очередную тяжёлую повинность и решила от выборов уклониться . Она предлагала назначить в бурмистры иногородних купцов. Фамилии кандидатур указывались в этом же заявлении. Царская администрация с этой просьбой согласилась. Выборы бурмистров от гостиной сотни состоялись 4 марта. Вот что было записано в избирательном протоколе:  «Лета 7207 марта в 4 день – по указу великого государя царя... гостиной сотни староста Михайло Попов и все сотенные люди выбрали мы всею сотнею гостиной же сотни в бурмистры Афанасья Михайлова сына Гурьева, Ивана Якимова сына Крылова, из Казани Ивана Афанасьева сына Микляева, Соли Камской Степана Борисова сына Елисеева. И они люди добрые и пожиточные и с такое дело их будет, и во всём им верим. В том мы на них всею сотнею и выбор дали за руками. К сему выбору староста Михайло Попов руку приложил. К сему выбору Антипа Антипин руку приложил»⁴.

От гостиной сотни было выбрано четверо бурмистров, из них двое иногородних, не успевших, конечно, прибыть в Москву на выборы и выбранных заочно. От гостей также было выбрано четверо бурмистров. Также выборы прошли в Кадашевской слободе в Замоскворечье и в Мещанской слободе за Земляным городом, от каждой из которых было выбрано по одному бурмистру. На избрании бурмистров от указанных выше четырёх корпораций московского посада выборы оборвались, вероятно, в связи с пересмотром вопроса о числе бурмистров, которое должны выбирать московские корпорации.

17 апреля Петром  Первым был издан следующий  указ: «Великий государь указал, - послать свой указ к гостям и гостиные сотни и всех сотен и слобод жителям: буде они бурмистров не выбрали, и они б по прежнему его, великого государя, указу в бурмистры из них, гостей, и гостиные сотни и изо всех слобод выбрали по человеку добрых людей. А из тех бурмистров быть по их выбору 12 человекам, а из 12 человек одному человеку помесячно президентом. А которые московские слободы малые, дворов по 20 и по 30, и с тех слобод в бурмистры не выбирать»⁵.

Как видно, данный указ избавляет малочисленные и  потому маломочные корпорации, от выборов, однако в основной своей части он неясен. Вот что по его поводу пишет М. Богословский: «И общий его смысл, и отдельные детали можно понимать по-разному. Его можно было понять как распоряжение о двустепенных выборах. Корпорации избирают выборщиков, неудачно и неуклюже в таком случае названных бурмистрами, по одному от каждой, а уже эти выборщики выбирают из своей среды 12 человек, которые и составляют правящую коллегию, причем каждый из них раз в месяц бывает по очереди президентом. При таком толковании мы имеем двенадцатичленную правящую коллегию, избираемую двухстепенно, именно, собранием выборщиков, избранных в свою очередь корпорациями московского посада по одному от каждой. Но указ можно было толковать и иначе. Так как он говорил только о выборе «двенадцати человек», не давая им даже названия бурмистров, не назначая им никаких других функций, кроме помесячного президентства по очереди, и ни слова не говорил о том, чтобы эти 12 человек были правящей коллегией, то его можно было истолковать и так, что он предписывал выбрать от каждой корпорации, за исключением малочисленных, по бурмистру, что эти бурмистры и составляют обширную правящую коллегию и что избираются из них еще 12 человек, которые по очереди будут в этой многолюдной коллегии править должность президента. Такое толкование можно было дать указу тем более, что широкая коллегия бурмистров из 38 членов устанавливалась в резолюциях 16 марта, изменявших порядок выборов и предписывавших избрать по одному бурмистру от каждой московской корпорации»⁶.

К 6 июля было выбрано 35 бурмистров. Однако из-за последующих перестановок точный состав Бурмистерской палаты, 17 ноября 1699 г. переименованной в Ратушу, остаётся неясным. Вот что пишет всё тот же М. Богословский: «С начала марта по 1 сентября действовали, подготовляя введение новых учреждений, 10 бурмистров, избранных в марте; но остается неизвестным, как это было неизвестно и Дитятину, какая коллегия стала действовать с 1 сентября после летних выборов по указу 17 апреля: широкая ли коллегия из 29 бурмистров, по одному от каждой корпорации, или же эти 29 бурмистров выделили из себя 12-членную коллегию, которая стала правящим органом, а остальные 17 бурмистров, сыграв роль выборщиков, отпали. Или же, наконец, получилось на практике две коллегии, малая и большая, 12-членная и 29-членная, нечто вроде позднейших екатерининских общей думы и шестигласной думы? Словом, состав того учреждения, которое начало действовать в Москве с 1 сентября 208 г. сначала под названием Бурмистерской палаты, а потом Ратуши, при наличности приведенных в известность источников, еще неясен»⁷.

Тогда же 30 января был издан указ об учреждении земских  изб в городах. Особенностью реформы местного самоуправления, в отличие от указа о учреждении Бурмистерской палаты, являлась её факультативность. Земские избы, которые должны были состоять из выборных бурмистров, города могли создавать – или не создавать по своему желанию, однако в случае создания объём налогов, которые города должны были отдавать в центр возрастал в два раза. Мотивацией для такого значительного увеличения налогового бремени было избавление от злоупотреблений воевод и приказных людей.

П. Н. Милюков  в своей книге “Государственное хозяйство России в первой четверти XVIII столетия и реформа Петра Великого”  приводит статистику о том, что из 70 городов, подведомственных приказам княжества Смоленского, Новгородскому, Владимирской, Галицкой и Устюжской четвертям, которых касается доклад, только 11 безусловно приняли правительственное предложение, 33 отказались от него и 26 пошли некоторым средним путем, избрав бурмистров и умолчав о двойном платеже.

Из «замосковных городов», составлявших сердцевину государства, согласились на двойной платёж только три самых незначительных - Михайлов, Унжа и Карачев. Значительные города Замосковного края - Владимир, Переяславль, Суздаль, Юрьев-Польский и Коломна отказались и от выборов и от двойного платежа⁸.

Примечательны выборы в Комарицкой волости Севского уезда. В связи с образованием укрепрайона волость во середине 17 века перешла в ведение судом  и расправой в Разрядный приказ, от куда теперь назначались в волость приказные люди. В августе 1646 г. все крестьяне Комарицкой волости были взяты на драгунскую службу. За крестьянами оставили их земельные участки и по началу освободили их от податей, но со временем подати и обложения стали увеличиваться и превзошли бывшие прежде. В 1679 году камаричан освободили от драгунской службы, но волость осталась в ведении Разряда и сделалась золотым дном для назначавшихся туда приказных людей. Воеводы (у каждого из них по 10 "знакомцев"), два дьяка и несколько подьячих разделили волости между собой и производили с них сборы в свою пользу, как со своих собственных вотчинных владений⁹.

Комарицкая  волость не была предусмотрена в  списке тех городов Разряда, имеющих посады, куда из Разряда рассылались грамоты о выборах бурмистров, и по составу и по занятиям своих жителей, казалось бы, не должна была подходить под действие указа 30 января. Однако эти жители почему-то, может быть, вследствие того, что были недовольны севскими воеводами, решили воспользоваться указом о реформе и весной, 21 мая, ранее многих других городов Разряда, выбрали бурмистров. На выборы явились представители из 98 селений, именно, от 67 сел и от 31 деревни в числе 160 человек¹⁰. Избраны были в бурмистры трое деревенских жителей, однако в Разряде они показались для бурмистерской должности неподходящими и не были утверждены. 19 ноября, как гласит резолюция приказа, “боярин Тихон Никитич Стрешнев приказал послать его, великого государя, грамоту в Севеск к дьяку, велеть Комарицкие и Крупецкие волости солдатам выбрать в бурмистры иных всеми теми волостьми и выбор прислать к Москве”.