Городское управление и самоуправление в России в 18-19 веках

Кроме городских  средств в распоряжении Иркутского городского управления находились весьма значительные специальные средства. Большая часть их состояла из капиталов, пожертвованных разными лицами на учебно-воспитательные надобности и удовлетворение нужд неимущих частей населения. Таких капиталов на 1 января 1891 г. было 3 967 974 руб. 56 коп³⁰ [6].

Таким образом, реформы Александра II способствовали введению местного самоуправления в дореволюционной России, хотя элементы его основы – земское и городское самоуправления – наблюдались и на более ранних этапах российской истории. Основы самоуправления были заложены при Екатерине II в последней четверти XVIII в. и законодательно оформлены в Учреждении о губерниях (1775 г.), Грамоте на права и выгоды городов (1785 г.), Жалованной грамоте дворянства (1785 г.). Принципы самоуправления стали основой всех местных учреждений, тесно связанных с сословной иерархией.

4. Положения о земском и городском самоуправлении 1890, 1892 гг.

 

Несмотря на реформы местного самоуправления, проведенные Екатериной II и Александром II единообразного крестьянского управления на местах так и не сложилось. Законодательные неясности вели к дублированию функций, вносили сумятицу в административные дела, порождали злоупотребления и произвол. Неустроенность крестьянского управления становилась очевидной. Ослабление государственного контроля вело не к «повышению социальной ответственности», а лишь к ослаблению общих устоев. Эту сумятицу в управлении некоторые газеты и журналы называли «демократическим крестьянским самоуправлением».

Александр III не сомневался, что когда обязанности, а значит и ответственность, распылены, то и спросить по-настоящему не с кого. Императору понравилась идея учредить новый институт — земских начальников, обязанных надзирать за положением дел в сельском мире и оперативно разрешать текущие дела. По сути, речь шла о возвращении в крестьянскую жизнь мировых посредников, но с более широкими правами.

Такое предложение  очень отстаивал министр внутренних дел граф Д. А. Толстой, считавший, что  появление земского начальника, наделенного административными и судебными полномочиями, укрепит государственную вертикаль власти и улучшит эффективность управления. Согласившись с этим мнением в принципе, император, как и в других случаях, решил подробно рассмотреть предложение в департаментах Государственного Совета. Несколько лет проект обсуждали, и лишь в начале 1889 г., после неоднократного напоминания императора, дело дошло до голосования. Мнения разделились. Меньшинство (13) поддержало графа Толстого, а большинство (39) выступило против наделения земского начальника одновременно административными и судебными правами.

Получив журнал Государственного Совета, Александр III 28 января 1889 г. наложил резолюцию: «Соглашаясь  с мнением 13 членов, желаю, чтобы мировые судьи в уездах были упразднены для того, чтобы обеспечить нужное количество надежных земских начальников в уезде и облегчить уезду тяжесть платежей. Часть дел мировых судей может перейти к земским начальникам и в волостные суды, а меньшая часть, более важные дела, могли бы отойти к окружным судам». Понадобилось еще несколько месяцев, прежде чем монаршая воля обрела форму законопроекта, который царь утвердил 12 июля 1889 г.³¹

Земские начальники назначались губернатором из числа  дворян, владевших недвижимой собственностью в данном районе, имевших среднее или высшее образование. В их руках сосредотачивались административная власть над органами крестьянского самоуправления, контроль за деятельностью волостных и сельских управлений, утверждение избранных лиц в уезде. Земскому начальнику передавалась и функция мирового судьи.  
Преобразование крестьянского управления вызвало необходимость корректировки и земского управления. Всесословные выборные органы земского самоуправления возникли в 1864 г., им принадлежали дела «о местных хозяйственных пользах и нуждах». Привлечение к управлению местных жителей по выбору являлось важным шагом в развитии социальной самодеятельности населения³².

Однако со временем выявились и крупные недостатки. Средства для своих целей земства могли получать путем введения особого (земского) налогообложения. Закон четко не очерчивал ни пределы этих сборов, ни их соотношение с государственными повинностями. Естественно, что сразу начались конфликты и тяжбы. Земства сетовали, что у них не хватает средств для строительства и содержания больниц, школ; что нет денег на ремонт и строительство дорог. В свою очередь, состоятельные местные жители, особенно предприниматели, постоянно жаловались на финансовый произвол, на «земскую обдираловку», уверяли, что получаемые средства земствами разбазариваются, что значительная их часть расходуется на оплату служащих земской управы.

После длительных обсуждений и согласований Александр III 12 июня 1890 г. утвердил новое положение  о губернских и уездных земских  учреждениях. Суть изменений сводилась к следующему. Система распределения земских избирателей по роду имущества заменялась распределением их по трем сословным группам: дворянской, городской и крестьянской, с предоставлением дворянскому элементу численного преобладания в земских собраниях. Высшее наблюдение за деятельностью земских собраний возлагалось на министра внутренних дел, текущее же — на губернатора и особую при нем коллегию — губернского по земским делам присутствия. Все постановления земских собраний предоставлялись теперь на утверждение губернатору, который в случае своего несогласия с решением апеллировал к министру внутренних дел. Земства имели возможность отстаивать свою правоту в суде, обжаловать решения губернатора и министра в высших инстанциях³³.

Вслед за земским  подверглось переустройству и городское  общественное управление, действовавшее на основании Городового положения 1870 г. После его появления развитие городского хозяйства добилось заметных успехов — дело благоустройства городов сильно продвинулось. Однако выяснились и недостатки устава 1870 г. Они во многом проистекали из системы городских выборов, неудовлетворительности состава и устройства органов управления, фактической бесконтрольности в расходовании городских фондов", в отсутствии надлежащих правил составления смет и отчетов.

11 июня 1892 г.  Александр III утвердил новое городовое  положение, направленное на упорядочение  городского самоуправления. Существовавшая  ранее практика избрания гласных  городских дум в соответствии  с размером уплачиваемого ими в пользу города налога привела к тому, что почти во всех городах образовались, с одной стороны, влиятельное меньшинство крупных плательщиков городских налогов, а с другой — бесправное большинство мелких домовладельцев. Фактическими хозяевами городского магистрата нередко становились люди, не имевшие никакой значительной недвижимости в данном городе и лично не заинтересованные в благоустройстве.

Теперь положение  менялось: избирательные права сохранялись  лишь за собственниками недвижимого  имущества, а также за лицами, приобретавшими купеческие свидетельства в данном месте: первой гильдии для столичных городов и первой и второй гильдий для всех прочих. В отношении утверждения должностей, контроля и обжалования решений местных органов самоуправления вводились нормы, сходные с земским положением.

 

 

Заключение

 

В данной работе были рассмотрены одни из важнейших «Великих Реформ».  Считаю необходимым сказать о долговременности их действия. Но с введением новых положений эти не отмерли, напротив, их обширная административная и судебная практика представляла собой драгоценный материал к разъяснению многих статей новых Положений.

Следует упомянуть  и о тесной взаимосвязи этих реформ. Из того, что городской общественный быт в России сливается с сельским вытекают такие сходства, проявившиеся уже в ходе работы земств и городского общественного управления, как обоюдообширная власть городского головы и председателя земского собрания, подотчетных и зависимых от правительства, это и полицейская повинность, сочетавшаяся с  явлением, получившим название «компетенция без власти», это и практически схожие предметы ведомства. Но, несмотря на такую схожесть, реформы Петра I, Екатерины II, Александра II и Александра III никогда не отождествлялись, скорее всего, в силу своей значимости и четкому разделению сфер приложения деятельности (будь то сельская или городская).

Говоря об этих реформах немаловажно опять же сказать и о коренных изменениях, коснувшихся местного управления. А в первую очередь о том, что оно (местное управление) стало базироваться на следующих важнейших принципах —  бессословности и выборности. Но с самого внедрения самоуправления на местах царское правительство пыталось сузить круг его деятельности до решения хозяйственных вопросов в пределах установленной положениями компетенций. По сути органы местного самоуправления становятся политическими институтами, а с 90-х годов 19 века — государственными институтами.

Несомненно  и то, что самоуправление в России отличалось коренным образом от такового на Западе. Главным образом из-за того, что оно деформировалось в условиях самодержавия, точнее сами принципы, лежавшие в основе. Внедрению самоуправления на местах в 60-х годах способствовали многие факторы, среди которых была и сила общественного мнения, давление части населения, заинтересованного в буржуазных реформах.  Но  по мере спадания общественных сил правительство пошло на огосударствление самоуправления (по Земскому положению 1890 г. земские служащие стали государственными служащими), повышение ценза для выборщиков (по Городовому положению 1892 г.). Царская администрация решила, что подконтрольное и подотчетное “самоуправление”  будет куда более уместно и удобно для центральной власти.

Деятельность  земских и городских общественных учреждений имела недостатки, но  принесла и много пользы местному населению (что было признано в Высочайшем указе 12 июня  1890 г. о введении в действие нового Положения о земских учреждениях).

Безусловно  в новых Положениях произошли  крупные изменения, так земская  служба стала государственной (ст. 124), а законом 1892 г. из числа городских избирателей были исключены менее состоятельные и, как правило,  менее образованные люди (ст.24).

Но если, отрываясь от частностей,  оценить общие результаты деятельности земских и городских общественных учреждений за четверть столетия, то представляется вне сомнений, что призвание местных выборных людей к заведыванию местными делами в значительной мере способствовало улучшению условий  жизни внутри городов и губерний и более широкому удовлетворению потребностей местного населения.

 

 

 

 

 

Список используемых источников

 

1. Конституция Российской Федерации. Комментарии к Конституции РФ. – Ростов-на-Дону «Феникс», 2012.
2. Федеральный закон Российской Федерации от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 01.09.2013) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995 г. № 35. Ст. 3506.
3. Федеральный закон Российской Федерации от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 28 декабря 2004 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997.  № 39.  Ст. 4464. 
4. Богословский М. Городская реформа 1699 года// //Муниципальное право. -2004. - № 2. - С. 68 - 77.
5. Веденеев Ю. А., Зайцев И. В., Луговой В. В. Институт выборов в истории России в источниках, свидетельствах современников и исследователей XIX - начала XX века - М.: Норма, 2001. - 784 с.
6. Городские головы, гласные и депутаты Иркутской думы 1872-2011: биогр. справочник/ авт.-сост. А.В. Петров, М.М. Плотникова;  
   отв.ред. Л.М. Домешек. - Иркутск: Оттиск, 2011. - 400с.
7. Захаров И.В., Кокотов А.Н., Костюков А.Н. Муниципальное право России:  курс лекций. – М.: Проспект. 2007. – 336с
8. Игнатов В. Г. История государственного управления России. Реформа местного управления и самоуправления - Ростов н/Д: Феникс, 2003. - 608 с.
9. Ключевский В. Русская история. Полный курс лекций. Лекция шестьдесят восьмая - М.: аст. Харвест, 2002. – 593 с
10. Кочевых С. В. Сборник статей и материалов посвященный деревне Любощь и местам ее окружающим// Сборник статей и материалов посвященный деревне Любощь и местам ее окружающим //diderix.petergen.com/articles2
11. Кутафин О.А., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: учебник – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2009. – 672с
12. Муниципальное право России: учебник для вузов под / под ред. А.С Прудникова, А.М. Никитина. – 5-е изд., перераб. и доп. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2012. – 463с
13. Перхавко В. Б. Изменения в положении российского купечества в эпоху Петра I// История русского купечества – М.: Вече, 2008 – 512с
14. Прудников А.С.,  Лимонов А.М. Муниципальное право России: Курс лекции. – М.: ЮИ МВД РФ, Книжный мир, 2009. – 203с
15. Таврина К. В. Реформы Петра 1-го// http://www.xserver.ru/user/refpp/

¹ Перхавко В. Б. Изменения в положении российского купечества в эпоху Петра I// История русского купечества – М.: Вече, 2008 – С. 68

² Богословский М. Городская реформа 1699 года// //Муниципальное право. -2004. - № 2. - С. 71

³ Веденеев Ю. А., Зайцев И. В., Луговой В. В. Институт выборов в истории России в источниках, свидетельствах современников и исследователей XIX - начала XX века - М.: Норма, 2001. – С. 113

⁴ Там же – С. 114

⁵ Веденеев Ю. А., Зайцев И. В., Луговой В. В. Институт выборов в истории России в источниках, свидетельствах современников и исследователей XIX - начала XX века - М.: Норма, 2001. – С. 117

⁶ Богословский М. Городская реформа 1699 года// //Муниципальное право. -2004. - № 2. - С. 71

⁷ Там же – С. 73

⁸ Богословский М. Городская реформа 1699 года// //Муниципальное право. -2004. - № 2. - С. 73

⁹ Кочевых С. В. Сборник статей и материалов посвященный деревне Любощь и местам ее окружающим// Сборник статей и материалов посвященный деревне Любощь и местам ее окружающим //diderix.petergen.com/articles2

¹⁰ Веденеев Ю. А., Зайцев И. В., Луговой В. В. Институт выборов в истории России в источниках, свидетельствах современников и исследователей XIX - начала XX века - М.: Норма, 2001. – С. 118

¹¹ Таврина К. В. Реформы Петра 1-го// http://www.xserver.ru/user/refpp/

¹² Игнатов В. Г. История государственного управления России. Реформа местного управления и самоуправления - Ростов н/Д: Феникс, 2003. – С. 213

¹³ Ключевский В. Русская история. Полный курс лекций. Лекция шестьдесят восьмая - М.: аст. Харвест, 2002. – С. 284

¹⁴ Ключевский В. Русская история. Полный курс лекций. Лекция шестьдесят восьмая - М.: аст. Харвест, 2002. – С. 287

¹⁵ Муниципальное право России: учебник для вузов под / под ред. А.С Прудникова, А.М. Никитина. – 5-е изд., перераб. и доп. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2012. – С. 142

¹⁶ Захаров И.В., Кокотов А.Н., Костюков А.Н. Муниципальное право России:  курс лекций. – М.: Проспект. 2007. – С. 73

¹⁷ Перхавко В. Б. Изменения в положении российского купечества в эпоху Петра I// История русского купечества – М.: Вече, 2008 – С. 131

¹⁸ Захаров И.В., Кокотов А.Н., Костюков А.Н. Муниципальное право России:  курс лекций. – М.: Проспект. 2007 – С. 75

¹⁹ Городские головы, гласные и депутаты Иркутской думы 1872-2011: биогр. справочник/ авт.-сост. А.В. Петров, М.М. Плотникова; отв.ред. Л.М. Домешек. - Иркутск: Оттиск, 2011. – С. 17

²⁰ Кутафин О.А., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: учебник – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2009. – С. 272

²¹ Муниципальное право России: учебник для вузов под / под ред. А.С Прудникова, А.М. Никитина. – 5-е изд., перераб. и доп. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2012. – С. 147