Городское управление и самоуправление в России в 18-19 веках

Как видно, реформа затронула широкие слои населения – в выборах принимали участие не только городские жители, но и крестьяне. При этом полностью реформу – с двойными платежами - приняли только мелкие и незначительные города. Часть городов не приняли и выборы бурмистров – где-то из-за нежелания платить двойные платежи и, видимо, боязни принять выборы, но отказаться от повышения налогов, как это сделано в других городах, а где-то из-за того, что были довольны своими воеводами. Власть сделала соответствующие выводы и 20 октября 1699 года появился указ, по которому двойной платеж как условие реформы отпадал, а выборы бурмистров стали обязательными для всех городов. К 1708 г. Московская Ратуша (напомним, что 17 ноября 1699 г. Бурмистрская палата была переименована в Ратушу) собирала около половины всех доходов казны¹¹.

Петр 1-й продолжил  осуществление реформ. 18 декабря 1708 г был издан Указ “Об учреждении губерний и о росписи к ним городов”. Согласно этому указу вся территория России была разделена на 8 губерний во главе с губернаторами. Главной функцией губернатора была, как, и у ратуш, фискальная. Петр сделал попытку ввести в строй губернского управления коллегиальное и избирательное начала. При губернаторе был образован совет “ландратов” (8—12 советников), который должен был избираться местным дворянством. Однако жизнь обратила названное начинание Петра в нечто прямо противоположное тому, о чем мечтал реформатор. Ландраты не избирались, а назначались из дворянства Сенатом или губернатором (последний подбирал нужных себе людей). Окружение губернатора ландратским советом не создавало никакого выигрыша для русского провинциального самоуправления. Ландраты не просуществовали и пяти лет, были ликвидированы. Губерния не стала самоуправляющимся общественным союзом¹².  
В этих условиях ратуши становились ненужными. Существование ратуши как центрального учреждения можно проследить до 1710 года. Прямого указа об ограничении ведомства ратуши не было издано, и совершилось это ограничение по частям. В 1709 году было приказано всем воеводам, бурмистрам и приказам составить окладные книги денежных и хлебных податей и всяких других окладных сборов и доставить их непосредственно губернаторам. С 1710 подлинные окладные книги передаются в канцелярию Сената; ратуша обязывается доставить туда же ведомость о сборах таможенной пошлины со времени ее учреждения до 1711 года. В 1714 году всем приказам, канцеляриям, ратуше, губерниям, денежным дворам, соляному сбору в приходах и расходах было приказано отчитываться в Ближней канцелярии. В этом указе ратуша поставлена в один ряд с любым приказом и даже с соляным сбором, недавно ей подведомственным.

В 1721 году Пётр I учреждает Главный магистрат, обязанностью которого были учредить во всех городах магистраты, учредить полицию, следить за соблюдением правосудия и увеличить число мануфактур. Однако, инструкции городовым магистратам, по которой нужно было устроить в российских городах магистраты по образцу петербургского, появилась только в 1724 году. Магистратская реформа вводила небывалое отношение самих магистратов к городским мирам. Магистрат не заменял выборных властей города, старшин и старост, а становился над ними с новыми полномочиями, судебными и административными. В инструкции 1724 г. члены магистрата прямо и названы "действительными начальниками" граждан. Члены магистрата были выборными должностями, но при этом бессменными. По закону членам магистрата полагались за службу чины по табели о рангах, а президентам за выслугу - даже возведение в дворянство. Вот что пишет историк Ключевский по этому поводу: «Все это должно было отчуждать магистраты от гражданства, особенно от городской рабочей массы. Так, начав устройство городского управления сословно-земскими избами, Петр закончил реформу сословно-бюрократическими приказными магистратами. Такой поворот произошел от перемены во взгляде Петра на задачи городского самоуправления. В 1699 г. он имел в виду устроить наиболее прибыльный порядок сбора казенных доходов, освободив городских плательщиков от воеводских поборов и притеснений¹³. К 1720 г., когда предпринята была магистратская реформа, взгляд его перешел с узкой, фискальной точки зрения на более широкую, народнохозяйственную: он понял, что необходимо расширить и углубить самые источники государственного дохода, а не просто изловчаться только в усилиях их исчерпать; но для этого надобно было посредством заимствованных зондов добраться до более глубоких и обильных жил, которыми эти источники могли бы питаться. Такие зонды для своих городов он и нашел или ему указали в магистратах, которые так хорошо управляли городами на Западе. Проникшись мыслью, что только благоустроенный народ может давать казне верный и хороший доход, Петр и возложил на магистраты сверх прежних обязанностей по казенным сборам еще важные экономические и образовательные заботы о размножении мануфактур, о распространении грамотности, об общественном призрении. Такие задачи были не под силу городской массе с избираемыми ею годовыми бурмистрами, и Петр передал ведение городских дел "людям добрым и умным" из "знатного" купечества с избираемыми из него же бессрочно властными коллегиями, которые могли бы заставить себя слушаться и почитать.

Магистратская инструкция предписывает русским магистратам "честно и чинно себя держать, дабы в такой знатности и почтении были, как и в других государствах". Очевидно, Петру мерещился призрак богатой и влиятельной западноевропейской буржуазии. Расчеты не оправдались, магистратские бургомистры оказались не лучше земских бурмистров; но в этом был уже виноват не один Петр»¹⁴.

Однако магистраты просуществовали недолго – указом Петра II 5 июля 1728 года они прекратили своё существование. Вместо них опять  созданы ратуши во главе с бурмистрами, ежегодно сменяемыми. Ратуша обязана была помогать воеводам и губернаторам и по закону исполнять все требования “хозяина” города. “Теперь города во всех отношениях вообще и в полицейском в частности ведаются воеводами и губернаторами через ратушу и бурмистров, которые по закону превращаются в простые исполнительные органы воеводско-губернаторской власти”¹⁵. В 1743 г. магистраты были восстановлены, но с ограниченными функциями, в основном финансовыми: сбор податей, кабацкая, соляная и таможенная службы. Также исполняли роль суда первой инстанции.

Следующая масштабная реформа городского управления будет предпринята уже Екатериной II.

2. Муниципальные реформы Екатерины II 1785 г.

Екатерина II начала свои реформы с губернской реформы 7 ноября 1775 года, когда было принято «Учреждение», предназначенное для управления губерниями Всероссийской империи. Территории стали делиться на уезды и губернии. Количество губерний увеличилось до пятидесяти и, каждая из них, стала делиться на 10-12 уездов. Генерал-губернатор, именуемый наместником, командовал войсками нескольких губерний. Каждую губернию возглавлял губернатор, который назначался Сенатом и подчинялся непосредственно императрице. Вице-губернатор занимался финансами, в его подчинении пребывала Казенная палата. Капитан-исправник считался высшим должностным лицом уезда, центрами, которых являлись города, но так как их было недостаточно, то статус города получили 216 крупных сельских поселений.

В 1785 году проводилась  реформа российских городов, в результате которой вводились новые выборные учреждения, и увеличилось количество избирателей. Жители городов делились на шесть разрядов по разным имущественным и сословным признакам, по заслугам перед государством, а именно:  настоящие городские обыватели – те, кто владел недвижимостью в черте города; купцы трех гильдий; цеховые ремесленники; иностранные, а также иногородние гости; именитые граждане – архитекторы, живописцы, композиторы, учёные, а также богатые купцы и банкиры; посадские люди – те, кто занимался в городе рукоделием и промыслами. У каждого разряда были свои привилегии, права и обязанности¹⁶.

В 1785 году дворянство и города получили особые грамоты. Они  стали определяющими для нового разделения общества на сословия.

Согласно грамотам 1785 года, дворяне каждой губернии вошли в общество, или корпорацию и получили право собраний. Каждый три года они стали собираться в губернском городе, чтобы провести выборы и обсудить свои дела. Во время выборов из своей среды дворяне избирали губернского и уездных предводителей дворянства, а также должностных лиц во все учреждения собственной губернии. Дворяне получили право владеть собственной казной и домами, а также обращаться по своим делам к губернатору, в сенат или даже к самому государю.

Полноправные  дворяне по грамоте 1785 года освобождались от обязательной воинской повинности, государственной службы, податей, телесных наказаний. Его могли судить только лица, равные ему по происхождению, в дворянских судах. Своим дворянским достоинством он наделял жену (если до вступления в брак она не относилась к дворянскому сословию) и детей. Лишить дворянина статуса можно было только после того, как государь утверждал решение сенатского суда. Дворянин обладал полным правом собственности: в его владении было недвижимое имущество и все, что в нем находилось, в том числе и крестьяне. Он имел право возводить фабрики и заводы, заниматься торговлей. В целом льготы, которые дворяне получили в 1785 году, стали верхней ступенью в общем процессе возвышения дворянского сословия¹⁷.

При Петре Великом  у дворянства не было особых прав, при императрице Анне тяготы стали не столь суровыми. Елизавета способствовала формированию благородного сословия, Петр III освободил дворян от обязательной службы. И, наконец, при Екатерине II дворянство получило статус привилегированного сословия с широким сословным самоуправлением и серьезными административными полномочиями. Имея возможность избрания нижнего земского суда, дворяне управляли всем уездом. Кроме того, они имели своих ставленников в губернских учреждениях.

Вместе с грамотой, пожалованной в 1875 году дворянству, грамоты получили и города. Было установлено новое «городовое положение». Так же, как и дворяне, городские обыватели образуют «градское общество». В его владении находится общее городское имущество, оно тоже наделено правом собраний. Во время собраний горожане могли избирать городского голову, должностных лиц на должности городского самоуправления и для представительства в сословных судах. Также на собрании они могли обсудить текущие дела. По своим делам горожане имели право обращаться к губернатору. Управление городским хозяйством было поручено городскому главе и «шестигласной» думе. В нее входили по одному представителю от каждого из шести разрядов городских обывателей. Указанные разряды записывались поименно, каждый в свою часть «обывательской книги». Было сохранено деление купцов на гильдии и ремесленников – на цехи, которое ввел еще Петр Великий¹⁸.

Согласно жалованной городам грамоте, был установлен принцип всесословности городского самоуправления. Городское собрание было первичным органом городского сословного самоуправления. В собрании принимали участие все городские жители, они выбирали городского голову, бурмистров в городской магистрат, ратманов, старост и судей совестных судов, заседателей от городского сословия в общие городские учреждения.

Один раз  в три года городское собрание на основании распоряжения губернатора  занималось выборами Общей городской  думы, которая представляла собой распорядительный орган городского самоуправления. В нее входили представители от всех шести сословий городского населения под председательством городского головы.

От каждого  разряда в Общую городскую  думу избирались представители, причем в разных пропорциях¹⁹:

– истинные «городские обыватели» и «посадские» избирали гласных (представителей) в соответствии с числом отдельных городских частей. По одному представителю от каждой части;

– купцы трех гильдий – по одному гласному от каждой гильдии;

– цеховики –  по числу цехов в городе, по одному гласному от каждого цеха;

– иностранные гости и иногородние – по одному представителю от каждого из семи подразделений, на которые они были поделены;

– «именитые  граждане» – по одному гласному от каждого из семи подразделений, на которые они делились.

Общее собрание городской думы происходило один раз в три года. При необходимости – чаще. В ее подчинении находилось все городское хозяйство, дума обязана была отчитываться перед губернатором о доходах–расходах. Кроме того, существовала Шестигласная дума из шести представителей разных разрядов, входящих в думу. Эти должности занимались в результате выборов на основе голосов думского собрания. Шестигласная дума заседала каждую неделю, председательствовал городской голова.

Шестигласная  дума принимала решения, связанные  с налоговыми сборами, выполнением казенных повинностей. Она ведала благоустройством города, его доходами и расходами, т.е. соответствовала нынешнему исполнительному органу городского самоуправления.

Дума работала по восьми направлениям, касающимся городской  жизни²⁰: прокормление и содержание жителей города; предотвращение ссор или тяжб с окрестными селениями и городами; сохранение в городе тишины, мира и благочиния; обеспечение городских жителей доставкой необходимых припасов; строительство необходимых городу пристаней, площадей, магазинов и амбаров; охрана городских зданий; увеличение городских доходов; разрешение недоумений и сомнений по гильдиям и ремеслам.

Необходимо  сказать о том, что ни при Петре  Великом, ни при Екатерине II заботы правительства о городах не принесли заметных результатов: мало просвещенные, скудные средствами и ничем в жизни не объединенные, «городовым обыватели» не имели достаточных сил чтобы стать единым «обществом градским» и развить собственное самоуправление.