Городское управление и самоуправление в России в 18-19 веках

Итак, Грамота 1785 года окончательно присвоила городу права юридического лица, внесла системность, единообразие и полноту в регламент городского устройства и управления. Но органы городского «самоуправления» были серьезно ограничены в правах: полиция им не подчинялась, податными делами занимались в казённых палатах, суд полностью зависел от администрации. В ведении городского самоуправления находились вопросы развития торговли и промыслов, благоустройства, защиты сословных прав. Большую часть городских расходов составляли средства на содержание администрации, казарм, тюрем и прочих государственных учреждений. Деятельность городских дум находилась под пристальным вниманием губернатора и сдерживалась очень слабой финансовой базой.

В 1785 году был  предложен проект «Сельского положения», который определял положение  государственных крестьян. Сельское общество, подобно дворянам и горожанам, было наделено правом корпорации. Сельские жители должны были получить права избирать представителей в исполнительные органы самоуправления при местных общинах, сословный суд и подавать представления местной администрации. Но этот проект не был принят и не стал законом²¹. Сельское население, не ставшее крепостным, вероятно, сохранило волостную организацию, но по закону ее не существовало.

3. Реформы местного самоуправления Александра II

Развитию местного самоуправления способствовали земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы Александра II. На вопрос о земстве в Государственном Совете министр внутренних дел П.А. Валуев заявил, что «первый шаг не должен считаться последним, учреждение земства – есть лишь создание формы, которая засим, по указанию опыта, будет наполняться соответствующим содержанием». Результатом работы комиссии стало законодательное определение функций земств. Земские собрания получали в свое ведение по преимуществу дела местного хозяйства, являясь, по определению комиссии, местными хозяйственными общественными союзами.

Идеей земства  была идея представительства. При этом земствам разрешалось обсуждать только вопросы хозяйственной деятельности и запрещалось касаться политики. Органами городского самоуправления после городской реформы являлись городская дума и городская управа. Но параллельно с ними на местах существовали органы государственной власти. Земские и городские органы были подчинены местной государственной администрации. Земствам предписывались попечение церквей, развитие местной торговли и промышленности, устройство селений, участие в народном образовании, народном здравоохранении и тюрьмах, содействие предупреждению падежей скота и охранению хлебных посевов и других растений от истребления их вредными насекомыми и животными²².

Положительной стороной реформы 1870 г. было предоставление городскому общественному управлению сравнительно широкой самостоятельности в ведении городского хозяйства и решении местных дел. Была осуществлена децентрализация государственного управления с помощью развития основ местного самоуправления в России.

Распорядительные  функции были предоставлены городской  думе. Исполнительным органом, действующим в рамках, отведенных ей думой, стала управа. Распределение полномочий и порядок действий управы и подчиненных ей органов устанавливались инструкцией, издаваемой думой. Члены управы избирались думой и не нуждались в утверждении администрацией. Городской голова также избирался думой, но утверждался в должности губернатором или министром внутренних дел (в зависимости от ранга города). Городской голова, как правило, занимал руководящее место не только в управе, но и являлся также председателем думы.

К.А. Пажитнов отмечал: «Такой порядок нельзя, однако, считать правильным, т.к. он может при известных обстоятельствах легко затруднить критику действий управы; более целесообразным поэтому является предоставление думе права выбирать из своей среды особого председателя»²³.

Согласно Городовому положению Иркутская городская дума выработала инструкции как о порядке своих заседаний, так и для руководства действиями управы и других органов городского управления. Для составления росписи городских доходов и расходов и для установления порядка ведения финансовых дел города Дума в декабре 1872 г. избрала подготовительную комиссию, в состав которой вошли гласные Б.А. Милютин, К.А. Антонов, Я.Н. Артенов, В.И. Вагин, П.М. Герасимов, М.В. Загоскин, М.П. Шестунов. В мае 1873 г. комиссия представила на рассмотрение Думы составленную ею роспись и объяснительный к ней доклад, в котором были подробно изложены положение имущественных дел города и предположения о дальнейшем ведении их. Этот доклад стал основой той системы, которая до 1891 г. приметалась Иркутским городским управлением к данной отрасли городских дел²⁴.

На исполнительный орган - городскую управу - возлагалось  непосредственное управление делами городского хозяйства, решение текущих вопросов, исполнение распоряжений думы. Численный состав управы определялся думой, но должен был составлять не менее двух человек, кроме председателя. Для принятия соответствующих мер в чрезвычайных случаях либо для непосредственного управления отдельными отраслями городского хозяйства дума могла, по представлении управы, учреждать особые исполнительные комиссии, временные или постоянные. Причем, если городская управа большинством голосов признавала постановление думы противозаконным, то, не приводя его в исполнение, могла обратиться к губернатору, который передавал дело в губернское по городским делам присутствие. Так же мог поступить городской голова в случае, когда принятое большинством голосов решение городской управы не соответствовало закону.

Городская дума проводила выборы городского головы, членов управы и городского секретаря не только из гласных, но вообще из тех, кто имел право на участие в выборах, в том числе и по доверенности, а на должность секретаря даже и не имеющего права голоса. Членами управы не могли быть одновременно отец и сын, тесть и зять, родные братья. Если городской голова не мог исполнять свои обязанности по болезни или другой причине или уходил с этого поста в течение последнего года срока, то его обязанности пришлось бы исполнять члену городской управы, назначенному думой. А если городской голова выбывал более чем за год до окончания срока службы, проводились новые выборы. Для участия в выборах на замещение должности городского головы существовали ограничения по национальному и религиозному признакам. Евреи не могли быть избраны в городские головы и исправлять их должность. Число членов городской управы из нехристиан не должно превышать одной трети всего ее состава. Кроме того, на должности городского головы, членов управы и городского секретаря не могли быть избраны лица духовного звания; председатели и члены судов, за исключением почетных мировых судей; прокуроры и чиновники казначейств. Однако допускалось совмещение постов в городском общественном управлении и в земских и сословных учреждениях. Городской голова и члены управы избирались на четыре года, но через каждые два года половина членов управы по очереди выбывала и замещалась вновь избираемыми, в число которых могли попадать и выбывшие. Городскому голове и членам управы назначалось денежное содержание²⁵.

Управа исполняла  определения думы, собирала нужные ей сведения, составляла проекты городских смет («росписей»), взимала и расходовала городские сборы на установленных думой основаниях и представляла в назначенные думой сроки отчеты о своей деятельности и состоянии подведомственных ей частей.

В 1887 г. - через 15 лет после введения Городового положения 1870 г. - в Иркутске городская управа была сформирована следующим образом. Канцелярия управы разделялась на 4 отделения: 1) распорядительное, в состав которого входили три стола: распорядительный, по воинской повинности и стол справочных цен; 2) хозяйственное, имеющее два стола - доходный и расходный; 3) оценочное и 4) казначейское отделение, в котором сосредоточено счетоводство и касса управы. На основании инструкции, данной Думой управе, члены управы руководили: один хозяйственным отделением, один - распорядительным и оценочным и один - казначейским отделением. Остальные два члена, не имеющие отделений, состояли по особым поручениям и в качестве председателя санитарной комиссии.

На распорядительном отделении лежало попечение о  народном образовании и здравии, внешнем благоустройстве города. Оно рассматривало и утверждало планы частных лиц, вело книги обывателей купеческого сословия и почетных граждан, выдавало последним свидетельства, утверждало и публиковало возникновение и ликвидацию торговых домов и товариществ; свидетельствовало ручательные подписки, составляло проекты обязательных постановлений думы; проверяло отчеты и сведения, представляемые санитарной комиссией, торговой депутацией и библиотекой; вело списки избирателей. К распорядительному отделению были прикреплены столы по воинской обязанности и справочных цен. Личный состав этого отделения состоял из трех делопроизводителей, двух их помощников и двух писцов²⁶.

Хозяйственное отделение, состоявшее из доходного и расходного столов, занималось городскими доходами и расходами. В его обязанности входило составление городских росписей, отдача в арендное содержание доходных статей, заключение контрактов с контрагентами, денежный и материальный учет всех подведомственных управе учреждений и лиц, выдача ассигнований по утвержденным расходам, выдача материалов, ведение инвентарных книг, расчет за произведенные работы по постройкам, наблюдение за исправным выполнением контрагентами (напр., по освещению города, по очистке ретирад и дымовых труб, по содержанию перевоза и проч.) обязательств. При хозяйственном отделении состояли два делопроизводителя, два помощника и три писца.

Оценочное отделение  занималось оценкой имуществ, взиманием городского оценочного сбора и казенного налога; следило за переходом и изменением имуществ, составляло для избирательных списков регистры недоимщиков. В его состав входили делопроизводитель и три писца.

Бухгалтерское отделение вело счетоводство управы и составляло отчеты действительных приходов и расходов, состояло из бухгалтера, помощника и писца. Касса управы принимала все денежные поступления и выдавала деньги по ордерам хозяйственного отделения, состояла из кассира и писца.

При городской управе состояли городской врач, повивальная бабка, два оспопрививателя, ветеринарный врач, архитектор, межевщик, поверенный по исковым и тяжебным делам города, материальный, три комиссара (из которых один постоянно был занят собиранием справочных цен, а два другие исполняли разные поручения по хозяйственной части), трое базарных старост на Арсенальской, Мелочной и Сенной площадях, два береговых смотрителя за складом лесных материалов на береговых участках, сдаваемых в арендное содержание от города, и три постоянных и один временный заставных смотрителя для наблюдения за тем, чтобы все вывозимые из города товары были оплачены установленным повозным сбором. При городской управе были учреждены санитарная комиссия и торговая депутация. Первая состояла из члена управы, на которого возложено заведыванне санитарной частью, врача-санитара, ветеринарного врача и трех надзирателей. Вторая состояла из трех лиц, избираемых городской думой. Торговая депутация занималась надзором за торговлей и должна была предоставлять управе отчеты и своей деятельности и статистические данные, касающиеся торговли и промышленности²⁷.

По Городовому положению 1870 г. городские доходы подразделялись на «обыкновенные» и «чрезвычайные». «Обыкновенные» доходы состояли из доходов от городских недвижимых имуществ, оброчных статей и различных налоговых сборов. Основным налоговым сбором являлся оценочный сбор, который разрешалось устанавливать думе в размере не более 10 процентов чистого дохода с имуществ или 1 процента стоимости. Оценочным сбором не облагались императорские дворцы и принадлежащие к ним имущества; казенные здания, занятые правительственными учреждениями; принадлежащие благотворительным и учебным заведениям; принадлежащие духовным ведомствам имущества, не приносящие дохода; земли, отошедшие под железные дороги или долженствующие поступить вместе с дорогою в собственность казны; и имущества, которые по малоценности их городская дума признает справедливым освободить от сбора.

Были установлены  правила для взимания оценочного сбора: городская дума назначает срок, к которому он должен быть собран, городская управа производит надлежащие оценки, распределяет установленный сбор на основании этих оценок и доводит до всеобщего сведения не позднее как за месяц до назначенного срока, сбор, не внесенный к назначенному сроку, считался к недоимке и взыскивался с наложением пени. В городской думе выбиралась оценочная комиссия, с которой в управе работал оценочный стол, присоединенный к распорядительному отделению. Были заведены отдельные книги по частям города, а обязанность делопроизводителя оценочного стола считалась самой тяжелой из всех обязанностей делопроизводителей городской управы, так как разверстка взимания в процентном отношении требовала усидчивого труда, а оценка недвижимых имуществ требовала делопроизводителя быть на месте оценки иногда даже каждодневно²⁸.

В бюджет города также поступали сборы с выдачи торгово- промышленных документов (купеческих свидетельств 1 -й и 2-й гильдий, свидетельств на билеты мелочного торга, приказчичьих свидетельств 1 -го и 2-го классов, промысловых свидетельств, питейных патентов) и с трактирного промысла. Кроме того, дума могла вводить сборы с извозного и перевозного промыслов, лошадей и экипажей, принадлежащих частным лицам, с собак. Предложения думы относительно каждого сбора представлялись на утверждение в законодательном порядке.

К «чрезвычайным» доходам относились поступления  от продажи городских имуществ, от казны и земств, от недоимок прежних лет, прибыли от городских общественных банков.

Городовое положение 1870 г. регламентировало смету расходов города. На городские средства содержались городское общественное управление, городские общественные здания и памятники, производились выплаты по городским займам и выполнялись принятые городом обязательства, финансировались учебные, благотворительные и другие учреждения общего пользования, а также осуществлялись отчисления в казну. Город брал на себя издержки по организации воинского постоя, отоплению и освещению тюрем, участвовал в финансировании содержания полицейских чинов и пожарных команд, помещений для городского полицейского управления и пожарной (при полиции) команды с отоплением и освещением. Поддержание порядка на улицах, бульварах, переправах, водопровод, городское освещение также ложились на плечи городского бюджета. Городские думы не имели принудительной власти и для исполнения своих постановлений обязаны были прибегать к помощи полиции, им не подчиненной²⁹.

В Иркутске городское  общественное управление сводило свои сметы если не с крупными дефицитами, то, во всяком случае, с таким ожидаемым по смете перерасходом, который успешно покрывался или мог быть покрыт из запасного капитала. Рамки городского хозяйства строго ограничивались размерами городских поступлений. В Иркутске не было ни мостовых, ни водопровода, уличное освещение было слабым.