Государственное управление и современный менеджмент

• Отражать существенные закономерности, отношения и взаимосвязи.

• Закономерности, отношения и взаимосвязи должны быть устойчивыми.

• Закономерности, отношения и взаимосвязи должны быть присущи государственному управлению, как целостному социальному явлению.

• Отражать специфику государственного управления.

Рассматривая систематизацию принципов государственного управления, можно наблюдать некую неоднородность, что свидетельствует о больших трудностях в данной области.

Можно выделить следующие принципы государственного управления.

                 Общественно-политические - сформулированные в результате познания социальной природы государственного управления, общих закономерностей и основных особенностей его развития.

                 Функционально-структурные - раскрывающие закономерности структуры государственно-управляющих воздействий.

                 Организционно-структурные - отражающие характер, закономерности и специфику организационной структуры государственного управления и служащие отправными моментами при ее формировании и совершенствовании, а также при организации государственно-управляющих воздействий.

                 Государственно-управленческой деятельности, раскрывающие закономерности, отношения и взаимосвязи методов форм и стадий управленческой деятельности государственных органов при формировании и реализации управленческих функций.

Вопрос о распределении управленческих полномочий между органами государственной власти является для России на всех этапах ее развития концептуальным, центральным, так как он аккумулирует в себе несколько особенно актуальных проблем:

                 Обеспечение демократизма и рациональности государственного управления в масштабах всей страны.

                 Федеративное построение государственного управления.

                 Целостность, рациональность, эффективность государственного правления.

                 Единство законодательного регулирования и дифференциации применения правовых норм в зависимости от конкретных условий, факторов и обстоятельств.

                 Прочность государственно-правовых устоев.

Важно сформулировать стратегическую и оперативную концепцию системного государственного управления, так как, к сожалению, сейчас мы наблюдаем картину, когда властные полномочия являются элементом торга и их перераспределение в масштабе государства носит конъюнктурный характер, характер носящий политический оттенок, когда предоставление тех или иных полномочий является моментом некоего политического шантажа. В данном контексте можно выделить два фактора этой, так называемой, игры: это федеральный центр и региональные власти. Как мы видим, в поставленной проблеме четко прослеживаются исторические аналогии, что подтверждает тезис о плохой исторической памяти тех, кто еще недавно видел панацеей от всех бед ликвидацию союзного центра.

Поскольку проблемы построения работоспособной по большей части системы, способной к саморегуляции и адаптации, не решаются на федеральном уровне, тем самым это проецируется на региональный, а дальше на местный уровень.

Таким образом, вопрос о целях, функциях и принципах государственного управления является важнейшим при попытке создать систему эффективного государственного управления.

1.2             Методы теории государственного управления

Комплексный характер теории и ее методологической основы определяет и соответствующую совокупность объективных и субъективных, социологических, политологических и общенаучных, теоретических и эмпирических методов изучения политико-социальной и политико-правовой реальности. Прежде всего, следует отметить, что, как и в любой политической, юридической и социологической дисциплине, в теории государственного управления постоянно актуальной проблемой является проблема соотношения объективного и субъективного методов познания. Шведский социолог П. Монсон отмечает: «... вопрос объективного и субъективного, прежде всего соотношения между ними, является основополагающей проблемой, которую изучают и анализируют большинство обществоведов» [6]. Значение данного вопроса вытекает из природы государственного управления как политико-социальной реальности, характеризующейся единством объективного и субъективного аспектов.

Двойственное бытие государственного управления как воплощения объективной и субъективной политико-социальной реальности определяет необходимость применения при его изучении объективных и субъективных методов. Объективный метод означает взгляд на изучаемый объект — государство и его деятельность — извне, как бы со стороны. Это способ объяснения совокупности элементов и взаимосвязей, составляющих государственное управление, через анализ объективных результатов управленческой деятельности безотносительно к их оценке познающим субъектом. Субъективный метод предполагает рассмотрение объекта изнутри как собственной организации людьми своей политико-социальной, экономической и других видов жизни как реальности, связанной с общественными интересами и ценностями. Если объективный метод исходит из того, что отправной пункт анализа — объект, существующий независимо от познающего субъекта, то в субъективном методе исходным пунктом анализа является не сам объект, а представление о нем тех или иных членов общества, точка зрения изучающего. Содержание субъективного метода составляет описание и объяснение политико-социальной реальности через призму отношений субъекта (его мнений, позиций, интересов).

Ценностно-нормативный подход — его существенная сторона. Примерами объективного метода служат: наблюдение, сравнение и обобщение явлений и процессов действительности, метод разработки описательных моделей управленческой деятельности и отношений, аналоговый метод и другие. А субъективного — разнообразные социологические приемы изучения общественного мнения на предмет отношения и оценки конкретных управленческих действий государственных институтов, метод управленческого эксперимента и другие. К этой группе субъективных методов можно отнести совокупность приемов разработки нормативных управленческих моделей, конструирующих образы управления в идеале (как он представляется субъекту).

Объективный и субъективный методы несоизмеримы. Однако они могут быть объединены, так как обусловлены спецификой политико-социальной реальности, воплощающей в себе объективную и субъективную стороны. Тем не менее, при объединении неизбежны трудности, в частности связанные с тем, что субъективный метод предполагает подбор объектов для изучения по усмотрению исследователя, с учетом его представлений об общественных приоритетах и ценностях, потребностях и интересах. Такой подход создает проблемную познавательную ситуацию, подмеченную еще немецким социологом М. Вебером. Суть ее в том, что конструирование объекта исследования (подбор фактов) — субъективный процесс, но результаты исследования должны быть объективными, общезначимыми (научной истиной). Какое же решение предложил М. Вебер? Результаты должны быть получены таким способом, который давал бы возможность подвергнуть их проверке независимо от взглядов и настроений исследователя.

Воплощением единства объективного и субъективного методов изучения и объяснения управленческих процессов служит научно-практический эксперимент. Это способ получения информации об изменениях в поведении и деятельности субъектов и объектов государственного управления, обусловленных воздействием на них некоторых управляемых и контролируемых факторов. Эксперимент — метод опытной проверки обоснованности и эффективности определенных научных положений и рекомендаций теории. В практике государственного управления — это важный источник эмпирических данных для принятия эффективных решений.

Объективность полученной экспериментальным методом информации может быть обеспечена при соблюдении необходимых требований, установленных теорией социального познания. Отметим некоторые из них. Прежде всего — методологически выверенное определение экспериментального фактора - условия или совокупности условий, рассматриваемых в качестве причины изучаемых изменений управляющей системы, репрезентативность этого фактора. Необходим выбор конкретной экспериментальной ситуации — условий внешней среды, относящихся к эксперименту. Как экспериментальный фактор, так и условия должны быть репрезентативными (типичными, представительными) и максимально приближенными к естественным явлениям и процессам государственного управления. Выбор объекта и предмета эксперимента определяется конкретными проблемами, требующими теоретического и практического решения. Главным образом — это проблемы эффективности государственного управления.

Государственное управление — это социальная (в широком смысле слова) деятельность людей и складывающихся на ее основе общественных отношений. Оно осуществляется в социальной среде и испытывает на себе ее влияние, особенно значительное со стороны социальной структуры общества. В этой связи вполне понятна роль социологических методов в научном познании государственного управления. Политико-социологический анализ позволяет решать многие теоретические и практические вопросы, связанные с разработкой стратегии управления и пониманием социальных потребностей, интересов и ценностей, которые определяют конкретное содержание задач, решаемых государственными органами. Социологические методы — основное средство изучения обратных связей во взаимодействии систем управления и общества. В частности, выражающихся в отношении отдельных социальных групп населения к тем или иным решениям государственных институтов. При помощи социологических методов, в частности эмпирических, выясняется социальная эффективность государственной политики, включая экономическую, правовую систему, политическую и правовую культуру граждан.

Социологические методы в изучении государственного управления важны также потому, что они позволяют опустить научный анализ с макро-уровня на микро-уровень, т.е. на уровень исследования конкретных отдельных индивидов, их поведения и ориентаций в сфере государственного управления. Ведь общая теория — это политическая наука макроуровня. Да иначе и быть не может, поскольку государственное управление не локализовано в какой-то отдельной сфере общества. Оно охватывает все главные сферы, являясь важнейшей общей официальной легитимной формой организаций и регулирования жизнедеятельности людей. Понять и объяснить сущность, содержание, принципы и другие проблемы госуправления возможно лишь на макроуровне, чему и служат охарактеризованные выше методологические основы теории. И действительно, сможет ли исследователь осмыслить, например, государственное управление как целостную систему, изучая только поведенческие акты отдельных групп, граждан или даже политических лидеров? Думается, что нет. Эмпирическое исследование зафиксирует определенное отношение респондентов к поступкам, скажем, такого-то лидера в данный момент или к конкретным акциям государственной власти в отдельно взятой ситуации. Но такое исследование не даст нам научной информации о системе в целом, о ее направленности и т.д. О демократичности той или иной системы политического руководства обществом нельзя судить по тому, как демократично ведут себя отдельные группы электората и, тем более, отдельные избиратели, голосуя за предлагаемых политическими объединениями кандидатов. Все это так. Тем не менее, общественные действия масс, крупных и небольших социальных групп, деятельность органов и в целом системы государственного управления и управленческие отношения складываются из действий и поведения многочисленных отдельных личностей, руководящих, должностных и рядовых граждан. Посему без изучения их эмпирическими методами невозможно составить общую картину деятельности государства. Следовательно, политико-социологический анализ на микро-уровне, не имея доминирующего значения, служит инструментом добывания и накопления фактологического материала для теоретических обобщений, объясняющих феномен государственного управления на макроуровне.

Отмечая важное значение эмпирических методов политико-социологического исследования, нельзя не учитывать возможность проявления субъективизма. Академик Г. Осипов в своей статье «Что происходит с социологией?» пишет: «...тревожной особенностью современного этапа развития социологии является то, что эта наука, а вернее псевдосоциология, нередко используется как средство манипуляции сознанием людей для принятия антинародных или квазидемократических решений».

Отмеченные и множество других примеров, подчеркивает Г. Осипов, «доказывают, что социология в руках националистически и антидемократически настроенных политиков, расхитителей народного достояния России и коррупционеров может превратиться в мощное оружие порабощения сознания людей, превращения их в разновидность манкуртов. Поэтому сейчас, как никогда прежде, ответственность социологов перед обществом и народом особенно велика».

1.3 Особенности государственного управления в современной России

Данный вопрос нужно рассматривать через призму вековых традиций. Это, конечно же, политическая культура населения и правящей элиты в большей, или меньшей мере определяющая особенности рассматриваемой проблемы. Не обязательно, чтобы эти традиции определяли процесс государственного управления. Несомненно, однако, что неучет их, возможный на относительно коротком историческом отрезке времени, в конечном счете создает ситуацию, не дающую право для научного анализа. Государственное управление России имеет многовековую историю, в которой просматривается набор определенных констант, постоянно действующих тенденций. Россия практически всегда (за исключением коротких периодов смут, гражданской войны) имела жестко централизованное государственное управление. Соотношение властно-управленческих функций (принятие, выработка решений) было смещено в пользу центра, где в свою очередь все или почти все сосредоточивалось вокруг одного лица и непосредственно работавшего на это лица аппарата. В таком контексте практически не вставал вопрос об ином, более рациональном перераспределении власти между центром и местами (провинциями, административными единицами). Последним отводилась роль непосредственного исполнителя решений центра; исполнение этих решений было главным критерием оценки эффективности действий местных управленческих фигур (наместников, воевод, губернаторов, первых секретарей).

Правомерен вопрос и о том, не есть ли централизация необходимое и естественное состояние для страны.

• Такой же, очевидной чертой российской традиции государственного управления является встроенная в общество традиция авторитаризма, единоначалия. Концентрация политических властных рычагов вокруг одного лица в центре, доминирование, преобладание этого лица при принятии политических решений, создали, в частности, обстановку отсутствия системы сдержек и противовесов, компромиссов и сделок как нормы политического процесса, тенденцию ликвидации самостоятельных, автономных, авторитетных, соперничающих на политической сцене с первыми лицами структур, личностей. Необходимость отказа от авторитарности в политической практике России очевидна.