К вопросу о выборности глав субъектов РФ

Без преувеличения можно сказать, что практически всем кандидатам, одержавшим победу на выборах последних двух лет, удалось получить большинство голосов, активно используя имидж “крепкого хозяйственника”. Эта особенность выглядит привлекательной в контексте постепенного смещения политических акцентов в поведении региональных элит, которые пытаются отойти от эксплуатировавшейся ранее и не работающей в нынешних условиях дихотомии “красные” - “белые”, или же “наши” - “не наши” к чисто прагматическому подходу. Суть его заключается в том, что над политическими пристрастиями берет верх здравый смысл и голоса подаются за тех, кто реально может решать конкретные проблемы региона, не размениваясь на политическое противостояние с идейными противниками, будь они справа или слева.

В период с 2004 г. по настоящее время сложилась  модель централизованного баланса вследствие того, что прямые выборы глав субъектов федерации были заменены наделением гражданина РФ по представлению Президента РФ полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) [5].

Причем, в отличие от 1991-1995 гг., когда вертикаль исполнительной власти распространялась только на края, области, автономную область и автономные округа, новая процедура назначения губернаторов затронула все субъекты РФ, включая национальные республики и политически активные города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург).

Почти все региональные законодательные собрания в целом одобрили проект закона, но его оценка была неоднозначной. Наибольшие возражения вызвал пункт о роспуске местных законодательных собраний в случае двукратного неутверждения предложенной президентом кандидатуры на пост главы региона. [6]

Закон расширил полномочия Президента РФ по досрочному отрешению глав субъектов РФ в связи с утратой доверия и ненадлежащее исполнение своих обязанностей. Также был упрощен порядок их временного отрешения от исполнения обязанностей. В качестве компенсации было отменено ограничение количества сроков нахождения в должности главы субъекта. Главы субъектов Федерации, избранные прямым голосованием, смогли продолжить исполнение своих функций до окончания своего срока.

Отто Люхтерхандт[7], профессор Гамбургского университет (Германия) отмечает, что новый механизм нарушает позицию Конституционного Суда РФ, повторяемую с так называемого «алтайского решения». По его словам, главы региональной исполнительной власти не могут избираться парламентами, как это принято в государствах с парламентскими системами, а должны избираться гражданами. В «алтайском решении» Конституционный Суд РФ постановил, что Конституция РФ не содержит прямых указаний в отношении процедуры избрания глав органов исполнительной власти субъектов Федерации. В итоге Конституционный Суд РФ вынес решение, в котором отказался от тезиса необходимости прямых выборов глав исполнительной власти, несмотря на несовместимость механизма назначения со статьей 11, абзац 2 и статьей 85 Конституции РФ.[8]

В сложившейся ситуации баланс в сторону регионов поддерживается, прежде всего, за счет выборности региональных законодательных собраний. Резкость перехода к централизованной модели баланса частично компенсируется схемой назначения губернаторов, кандидатура которых утверждается законодательным собранием субъекта Федерации. В новых условиях процедура отстранения главы субъекта Федерации от должности стала предельно простой. Формальными поводами в соответствии с действующим законодательством являются утрата доверия и ненадлежащее исполнение своих обязанностей, что позволяет сменить главу до истечения срока действия его полномочий.

В 2005 г. начался переходный период, в течение которого выборные главы субъектов получили право занимать должность до истечения срока действия своих полномочий. Для ускорения внедрения новой модели предусмотрен механизм  досрочного сложения полномочий, при котором губернатор ставит вопрос о доверии к себе со стороны Президента РФ. В случае подтверждения доверия Президент РФ вносит кандидатуру главы на утверждение в региональное законодательное собрание.

Как показала практика, данная схема использовалась чаще, чем основная процедура, связанная с истечением срока полномочий главы. В результате по итогам 2005 г. сорок три субъекта РФ перешла к модели назначаемого губернатора. [9] Завершение переходного периода произойдет в 2009 г., когда истекут полномочия всех выборных губернаторов.

Следует отметить, что столь резкое изменение баланса государственной  власти после отмены выборов губернаторов в 2004 г. не привело к дисбалансу из-за трансформации российской политической культуры и снижения интереса к выборам в целом и региональным выборам в частности. Средняя явка на выборы глав субъектов снижалась с каждым избирательным циклом, не превышая 50% даже в 1996-1997 гг.[10] Хотя социологические опросы демонстрировали, что большинство граждан России поддерживает выборность глав субъектов, на практике этот вопрос оказался не таким важным в повестке дня, чтобы вызвать активные протесты. Региональные элиты в этом вопросе до настоящего времени проявляли лояльность по отношению к федеральной власти.

Однако ситуация начинает постепенно изменяться.  В июне 2008 г. на встрече с участниками X Всемирного конгресса русской прессы Президент Татарии М. Шаймиев призвал вернуться к практике всенародных выборов глав регионов и отмены права президента распускать законодательные собрания субъектов РФ, отказавшиеся утверждать предложенные Президентом РФ кандидатуры. При этом действующий порядок назначения глав субъектов федерации господин Шаймиев прямо осуждать не стал: «Коль для России такой порядок приведения к власти руководителей регионов нужен на данном этапе развития, с этим еще можно согласиться. Я знаю, сколько случайных людей оказалось несколько лет назад у власти в регионах. Как управлять этой страной, я не представляю».[11]

В Госдуме и Правительстве РФ не исключают, что порядок проведения прямых выборов губернаторов может быть возвращен к 2012 году[12]. Президент РФ Дмитрий Медведев, выступая в марте 2008 г. в Институте современного развития, отметил, что «… власть нуждается в открытом, полноценном, публичном обсуждении всех тех проблем, которые копятся в обществе…»[13]Несомненно, вопрос о порядке наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов РФ относится к одной из таких проблем.  Таким образом, вопрос о  перспективах возвращения к выборам губернаторов продолжает оставаться открытым.

2. Инициатива Дмитрия Медведевы о возвращении выборности губернаторов.

2.1 Предполагаемые концепции законопроекта «о внесении изменений в Федеральный закон Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»

Государственная дума 16 января 2012 приняла законопроект, предполагающий возвращение выборности губернаторов.

Президентский законопроект под номером № 8434-6 предусматривает возвращение к выборности высших должностных лиц субъектов РФ. Кандидаты на эту должность будут выдвигаться политическими партиями, а также в порядке самовыдвижения.
Срок полномочий губернаторов, согласно законопроекту, предлагается ограничить пятью годами.

Изначально  говорилось о трех концепциях законопроекта о выборности губернаторов. Причем, среди них нет варианта, который бы полностью возвращал схему губернаторских выборов к той, какая и была до их отмены в 2004 году. Тогда кандидатов выдвигали партии или же это были самовыдвиженцы.

Первый вариант ― право выдвигать по одному кандидату в губернаторы получат все партии, присутствующие в законодательном собрании региона. Схема на первый взгляд, простая и внятная. Но сомнения в Компетенции Кремля по отношению к оппозиционным партиям на мой взгляд весьма сомнительна.

Концепция вторая. Заключается она в том, что выдвигать претендентов на руководство субъектами РФ станут все зарегистрированные партии. Но, поскольку в ближайшей перспективе число таких значительно возрастет против имеющихся сегодня в наличии семи партий, выборы могут принять несколько хаотичный характер.

Третий вариант. Кандидатов выдвигают партии, представленные в парламентах регионов, их «фильтрует» президент или уполномоченные на то структуры. Самовыдвиженцев при таком раскладе не будет. Да и сами выборы в таком случае станут иметь формальный характер.

          Предложенный законопроект – был безусловно, шаг в правильном направлении. Уже давно шли разговоры  о том, что пора переходить к прямым выборам губернаторов.

Этот законопроект явился свидетельством зрелости российского общества. С конца 2004 года выборность губернаторов, по сути, была отменена.

По ещё пока что действующей процедуре, победившая на региональных выборах партия предлагала Президенту кандидатуры на пост региона. Дальше одного из выбранных Президентом кандидатов, одобрял или отклонял региональный парламент.

2.2. Анализ ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ"

По обновленному закону предполагалось что  именно за гражданами региона будет последнее слово по кандидатуре губернатора. Им может стать, по сути, любой гражданин после 35 лет, проживающий в регионе, если его инициативная группа наберет достаточно подписей. И здесь шагом вперед, по мнению экспертов, стало то, что необходимое число подписей для кандидатов, каждый регион будет утверждать самостоятельно. Если же кандидат выдвигается от одной из партий, представленных в региональном парламенте собирать подписи вообще не нужно. Правда, в этом случае  необходима консультация с Президентом страны. Это пункт вызвал немало вопросов у думской  оппозиции 

После консультаций с Президентом партия, по словам создателей документа, в праве принять мнение Президента к сведению, но поступить так, как считает нужным. Далее судьбу кандидатов прямым тайным голосованием должны решать граждане, живущие в регионе. То есть именно граждане берут на себя ответственность за выбор того, кто будет управлять регионом и отчитываться перед ними за действия региональных чиновников. Предусмотрен и вариант на случай ошибки. Через год граждане вправе отправить губернатора в отставку, если тот не справляется со своей работой. И это произойдет, если за отрешение главы региона от власти выступит простое большинство граждан принявших участие в голосовании по этому вопросу. В отставку губернатора по-прежнему, сможет отправить и Президент страны. С этим пунктом 

Создатели законопроекта подчеркнули принципиальные отличия в нынешней и предлагаемой процедуре отрешения от власти губернатора. Если раньше глава государства, как уже случалось, мог отрешить руководителя региона от власти в связи с утратой доверия, ничего не объясняя, то теперь с такой формулировкой отрешить от власти губернатора можно, только если чиновник уличен в коррупции, или использовании служебного положения в личных целях.

Из текста Федерального закона  от 02.05.2012 N 40-ФЗ представляется следующая концепция проведения выборов:

  Выдвигаемые политическими партиями либо в порядке самовыдвижения (если самовыдвижение предусмотрено законом субъекта РФ) кандидаты на должность высшего должностного лица субъекта РФ должны получить поддержку от 5 до 10 процентов депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований соответствующего субъекта РФ. При этом поддержавшие кандидата муниципальные депутаты и главы муниципальных образований должны представлять в определенной пропорции муниципальные образования разных видов.
    Кандидатам, выдвинутым в порядке самовыдвижения, необходимо будет собирать также и подписи избирателей в количестве, установленном законом субъекта РФ.
Законом предусмотрена и возможность отзыва высшего должностного лица субъекта РФ избирателями, зарегистрированными на территории субъекта РФ, на основании и в порядке, установленных законом субъекта РФ; при этом два таких основания определены данным федеральным законом - это нарушение высшим должностным лицом субъекта РФ  законодательства, факт совершения которого установлен судом, и неоднократное грубое без уважительных причин неисполнение им своих обязанностей, установленное судом.
Определены и основные положения процедуры отзыва высшего должностного лица субъекта РФ, предусматривающие, в частности, право на инициативу обращения в суд с заявлением об установлении указанных фактов политических партий, общественных объединений и групп граждан в количестве не менее 100 человек, а также предусматривающие сбор подписей избирателей в поддержку инициативы проведения голосования по отзыву (не менее одной четверти зарегистрированных избирателей) и обеспечение возможности голосования как за отзыв, так и против отзыва высшего должностного лица субъекта РФ.
     Кроме этого, внесены уточнения в некоторые другие нормы, регулирующие общие принципы организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, в частности, определены основания для утраты высшим должностным лицом субъекта РФ доверия Президента РФ - ими будут являться выявление в отношении высшего должностного лица субъекта РФ факта коррупции или неурегулирование конфликта интересов как правонарушений, предусмотренных Федеральным законом "О противодействии коррупции". Президент также будет вправе отрешить высшее должностное лицо субъекта РФ в случае неисполнения им решения Конституционного Суда РФ, принятого в отношении нормативного правового акта высшего должностного лица субъекта РФ (неисполнения решения в течение месяца или в иной указанный в решении срок).