К вопросу о выборности глав субъектов РФ

3. Сравнительная характеристика в прошлом действующего и ныне принятого федеральных законов

Важнейшим вопросом в отношениях между центром и субъектами в федеративном государстве является распределение государственной власти по вертикали между ее территориально-политическими уровнями. Стабильность системы государственного управления характеризуется определенным балансом политических отношений между своими элементами. Допускается определенная амплитуда этого баланса, в пределах которой система продолжает оставаться жизнеспособной. Для федеративного государства стабильность понимается как баланс сил основных игроков, то есть Федерации (центра)  и ее субъектов.

Федерализм предполагает наличие Центра, поскольку, начиная с XVIII века, распространение федерализма в мире было связано именно с потребностью сохранения доминанты центральной власти. Это означает, что в современном мире ни одна из классических федераций не является соответствующей первоначальному значению федерализма – равное распределение власти между членами-участниками союза. Как пишет по этому поводу И.Б. Гоптарева, «именно изобретение централизованного федерализма делает его востребованной формой политической организации общества на протяжении длительного времени»[1]. Таким образом, обычно государство представляет собой однополярный мир с доминированием Центра (федерации) над своими регионами (субъектами), на уровне региона - доминирование столичного региона над периферией. Это модель баланса «сильный центр – слабые субъекты», согласно которой система сознательно подавляет региональное начало и стремится к единообразию и гомогенности, при этом фактическая сбалансированность является следствием политической пассивности субъектов. В балансе отношений «центр – субъекты» федерализм предполагает качественно высокий уровень автономии субъектов и самоуправления по сравнению с унитарными государствами.

Важным фактором сохранения баланса власти между федерацией и ее субъектами является соотношение выборности и назначаемости сверху органов региональной власти, так как выборность главы субъекта обеспечивает легитимность власти, исходящей непосредственно от регионального сообщества, и характеризуется наиболее высокой степенью персонификации региональной власти.

Тем не менее, выборность региональных руководителей является малораспространенной практикой в территориально неоднородных государствах. В большинстве федераций, в том числе и в России после 2004 г., сохранение региональной автономии обеспечивается выборностью региональной законодательной (представительной) власти, но не выборностью губернаторов.

Модель баланса в распределении государственной власти между Центром и субъектами в постсоветской России неоднократно изменялась, имея явную тенденцию к смещению баланса в сторону Центра[3]. Одной из ключевых институциональных предпосылок постоянного изменения баланса является расплывчатость положений Конституции РФ 1993 г. относительно того, как формируется и функционирует власть субъектов Федерации и органов местного самоуправления. В условиях растущей пассивности политической культуры это способствует доминированию Центра и ограничению самостоятельности субъектов РФ. Необходимо выделить несколько этапов, для каждого из которых характерен определенный баланс государственной власти.

1993-1995 гг. – этап территориально-асимметричного баланса. Учитывая федеративный характер российского государства, был признан целесообразным переход к народным выборам глав субъектов Федерации (по аналогии с выборами губернаторов в США). Этот процесс усиливали политические амбиции региональных элит, которые в условиях резкого ослабления центральной власти после распада СССР обладали значительной самостоятельностью, а баланс государственной власти оказался смещен в сторону субъектов.

Особенностью данного этапа является значительная асимметрия отношений между Центром и субъектами, особенно относительно национальных республик. Смещение баланса в сторону субъектов на территории национальных республик и городов федерального значения компенсировалось установлением вертикали исполнительной власти на территории остальных субъектов.

Каждый из субъектов Федерации выстроил собственную модель взаимоотношений с Центром и закрепил ее двусторонними договорами. В результате возросла правовая асимметричность российского федерализма, позиции Центра ослабли, появились дезинтеграционные тенденции в правовом, экономическом, информационном пространстве государства.

В 1995 г. число национальных республик с выборными главами составило пятнадцать, однако на основной  части России сохранялась назначаемость главы субъекта Федерации.

Этап 1996-1999 гг. характеризуется дальнейшим укреплением политической и экономической власти региональных элит, настроением сепаратизма и возникновением реальной угрозы нарушения территориальной целостности российского государства.

Во второй половине 1995 г. выборы прошли в одиннадцати областях. К началу 1996 г. число выборных глав регионов возросло до тридцати четырех, превысив одну треть от общего числа субъектов Федерации. С сентября 1996 г. по январь 1997 г. выборы прошли почти во всех оставшихся субъектах, таким образом, институт назначаемого главы был создан  в 78 субъектах.  В 1997 г. выборы прошли в Республике Алтай, в 1998 г. – в Мордовии (повторно), в 1999 г. – в Карачаево-Черкессии, в 2000 г. в Удмуртии.

В 1999 г. порядок выборов глав субъектов Российской Федерации был  закреплен федеральным законодательством.[4] Одновременно усилились позиции межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия, восемь глав которых вошли в Президиум Правительства РФ.

Переход к всенародным выборам губернаторов и одновременное формирование Совета Федерации Федерального Собрания РФ из глав и спикеров законодательных собраний субъектов значительно сместили баланс отношений «центр – субъекты» в сторону последних. В возникшей ситуации было принято решение о создании противовесов усилившейся региональной власти в форме развития системы местного самоуправления, выборные органы которого ограничивали бы власть губернаторов снизу. Однако эти попытки оказались неудачными,  в результате чего стали возникать дискуссии о перспективах института выборного главы региона.

Этап 2000-2004 гг. – модель ограниченной власти глав субъектов РФ. Смещение баланса государственной власти в сторону Центра началось с 2000 г. сразу после вступления в должность Президента РФ Владимира Путина.

Во-первых, был значительно усилен институт полномочных представителей Президента РФ. С этой целью были созданы новые политико-административные образования – семь федеральных округов, в пределах которых действуют полномочные представители Президента РФ.

Во-вторых, Президент РФ получил формальное право отстранения от должности глав субъектов и право роспуска региональных законодательных собраний. На практике это позволило привести региональное законодательство в соответствие с федеральным и создать единое правовое поле.

В-третьих, был изменен порядок формирования Совета Федерации, из состава которого были выведены главы субъектов РФ.

Главным результатом действий Президента РФ на этом этапе стало построение «вертикали исполнительной власти». Необходимо было также установить централизованный контроль над институтом выборных губернаторов, в котором Центр видел потенциал для возникновения дисбаланса российской территориально-политической системы. К этому времени губернаторские выборы прошли во второй, а в некоторых субъектов – в третий раз, то есть успели стать сложившейся практикой. Инициативы, связанные с отказом от выборов глав субъектов, на этом этапе не нашли поддержки федеральной власти из-за опасения нарушить баланс отношений с региональными элитами и породить массовое недовольство.

В период с 2004 г. по настоящее время сложилась  модель централизованного баланса вследствие того, что прямые выборы глав субъектов федерации были заменены наделением гражданина РФ по представлению Президента РФ полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) [5].

Причем, в отличие от 1991-1995 гг., когда вертикаль исполнительной власти распространялась только на края, области, автономную область и автономные округа, новая процедура назначения губернаторов затронула все субъекты РФ, включая национальные республики и политически активные города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург).

Почти все региональные законодательные собрания в целом одобрили проект закона, но его оценка была неоднозначной. Наибольшие возражения вызвал пункт о роспуске местных законодательных собраний в случае двукратного неутверждения предложенной президентом кандидатуры на пост главы региона. [6]

Закон расширил полномочия Президента РФ по досрочному отрешению глав субъектов РФ в связи с утратой доверия и ненадлежащее исполнение своих обязанностей. Также был упрощен порядок их временного отрешения от исполнения обязанностей. В качестве компенсации было отменено ограничение количества сроков нахождения в должности главы субъекта. Главы субъектов Федерации, избранные прямым голосованием, смогли продолжить исполнение своих функций до окончания своего срока.

Отто Люхтерхандт[7], профессор Гамбургского университет (Германия) отмечает, что новый механизм нарушает позицию Конституционного Суда РФ, повторяемую с так называемого «алтайского решения». Согласно этому решению главы региональной исполнительной власти не могут избираться парламентами, как это принято в государствах с парламентскими системами, а должны избираться гражданами. В «алтайском решении» Конституционный Суд РФ постановил, что Конституция РФ не содержит прямых указаний в отношении процедуры избрания глав органов исполнительной власти субъектов Федерации. В итоге Конституционный Суд РФ вынес решение, в котором отказался от тезиса необходимости прямых выборов глав исполнительной власти, несмотря на несовместимость механизма назначения со статьей 11, абзац 2 и статьей 85 Конституции РФ.[8]

В сложившейся ситуации баланс в сторону регионов поддерживается, прежде всего, за счет выборности региональных законодательных собраний. Резкость перехода к централизованной модели баланса частично компенсируется схемой назначения губернаторов, кандидатура которых утверждается законодательным собранием субъекта Федерации. В новых условиях процедура отстранения главы субъекта Федерации от должности стала предельно простой. Формальными поводами в соответствии с действующим законодательством являются утрата доверия и ненадлежащее исполнение своих обязанностей, что позволяет сменить главу до истечения срока действия его полномочий.

В 2005 г. начался переходный период, в течение которого выборные главы субъектов получили право занимать должность до истечения срока действия своих полномочий. Для ускорения внедрения новой модели предусмотрен механизм  досрочного сложения полномочий, при котором губернатор ставит вопрос о доверии к себе со стороны Президента РФ. В случае подтверждения доверия Президент РФ вносит кандидатуру главы на утверждение в региональное законодательное собрание.

Как показала практика, данная схема использовалась чаще, чем основная процедура, связанная с истечением срока полномочий главы. В результате по итогам 2005 г. сорок три субъекта РФ перешла к модели назначаемого губернатора. [9] Завершение переходного периода произойдет в 2009 г., когда истекут полномочия всех выборных губернаторов.

Следует отметить, что столь резкое изменение баланса государственной  власти после отмены выборов губернаторов в 2004 г. не привело к дисбалансу из-за трансформации российской политической культуры и снижения интереса к выборам в целом и региональным выборам в частности. Средняя явка на выборы глав субъектов снижалась с каждым избирательным циклом, не превышая 50% даже в 1996-1997 гг.[10] Хотя социологические опросы демонстрировали, что большинство граждан России поддерживает выборность глав субъектов, на практике этот вопрос оказался не таким важным в повестке дня, чтобы вызвать активные протесты. Региональные элиты в этом вопросе до настоящего времени проявляли лояльность по отношению к федеральной власти.

Однако ситуация начинает постепенно изменяться.  В июне 2008 г. на встрече с участниками X Всемирного конгресса русской прессы Президент Татарии М. Шаймиев призвал вернуться к практике всенародных выборов глав регионов и отмены права президента распускать законодательные собрания субъектов РФ, отказавшиеся утверждать предложенные Президентом РФ кандидатуры. При этом действующий порядок назначения глав субъектов федерации господин Шаймиев прямо осуждать не стал: «Коль для России такой порядок приведения к власти руководителей регионов нужен на данном этапе развития, с этим еще можно согласиться. Я знаю, сколько случайных людей оказалось несколько лет назад у власти в регионах. Как управлять этой страной, я не представляю».[11]

В Госдуме и Правительстве РФ не исключают, что порядок проведения прямых выборов губернаторов может быть возвращен к 2012 году[12]. Президент РФ Дмитрий Медведев, выступая в марте 2008 г. в Институте современного развития, отметил, что «… власть нуждается в открытом, полноценном, публичном обсуждении всех тех проблем, которые копятся в обществе…»[13]Несомненно, вопрос о порядке наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов РФ относится к одной из таких проблем.  Таким образом, вопрос о  перспективах возвращения к выборам губернаторов продолжает оставаться открытым.