Коллизии юридической ответственности

В последние годы наблюдается тенденция возрастания репрессивной составляющей административных наказаний. Лица, в отношении которых они применяются, претерпевают весьма существенные лишения и правоограничения.

Изложенные обстоятельства актуализируют проблему законности, обоснованности и справедливости при применении норм законодательства об административных правонарушениях.

Качество правоприменения обусловлено множеством факторов, среди которых важнейшее место занимает качество правового материала, подлежащего применению.

Неотъемлемой и важнейшей составной частью деятельности по применению законодательства об административных правонарушениях является сопоставление признаков совершенного деяния с признаками, включенными законодателем в конструкцию состава административного правонарушения, предусмотренного той или иной нормой КоАП РФ (соответствующих законов субъектов федерации), т.е. квалификация правонарушения. При квалификации правоприменитель сопоставляет выстроенную им в своем сознании на основе анализа данных (доказательств) о фактически совершенном деянии «идеальную» модель этого деяния с правовой моделью правонарушения, сконструированной законодателем в соответствующей правовой норме.

В результате сопоставления этих двух моделей и установления полного их совпадения правоприменитель делает вывод о совершении лицом конкретного вида административного правонарушения. Безупречность этого вывода зависит от качества сопоставленных моделей.

Если качество «идеальной» модели фактически совершенного деяния обусловлено деятельностью правоприменителя по сбору, проверке, оценке доказательств по делу об административном правонарушении, то качество правовой модели правонарушения детерминировано законодателем, формулирующим нормы, содержащие описание составов административных правонарушений.

Анализ норм Особенной части КоАП РФ свидетельствует о наличии множества дефектов в их структурно-логическом и системном построении. Излишнее дублирование, внутренняя и внешняя противоречивость, несогласованность норм порождают коллизии в законодательстве об административных правонарушениях. Распространенность такого правового явления, как коллизии норм права, его негативное влияние на правоприменительную деятельность обусловливают интерес к исследованию причин их возникновения и способов разрешения.

Наибольшее внимание исследованию этой проблемы уделяется представителями науки уголовного права и теории права. Проблемы коллизии в административном праве, и в частности в законодательстве об административных правонарушениях, до настоящего времени остаются вне поля зрения юридической науки. Совершенствование законодательства и правоприменительной практики не может осуществляться без учета реального существования этого правового явления, его оценки и определения способов разрешения как в законотворчестве, так и в правоприменении.

Не претендуя (в рамках данной работы) на всестороннее и глубокое исследование указанной проблемы, авторы ставят своей целью осветить ее отдельные аспекты, представляющиеся наиболее актуальными, высказать некоторые суждения по ее разрешению, могущие оказаться полезными законодателю и правоприменителям и привлечь внимание исследователей.

Юридическая наука под коллизией в праве понимает противоречия, расхождения, содержащиеся в нормах права, регулирующих одинаковые или родственные (смежные) общественные отношения. Аналогичное понятие коллизии получило законодательное закрепление в Законе г. Москвы «О правовых актах города Москвы»16, ст. 22 которого коллизиями правовых актов признает «противоречия между правовыми актами, регулирующими одни и те же общественные отношения, а также между положениями одного и того же акта».

Наряду с термином «коллизия» в юриспруденции широко распространен термин «конкуренция» правовых норм. При этом некоторыми авторами они полностью отождествляются и рассматриваются как одно правовое явление. По мнению других, конкуренция правовых норм является частным случаем коллизии, и наоборот, коллизия рассматривается как частный случай конкуренции. Существует также мнение, что это совершенно разные правовые явления, не связанные друг с другом.

Не акцентируя внимания на деталях многолетней научной полемики по поводу соотношения и содержания коллизии и конкуренции норм права, следует заметить, что независимо от занимаемых авторами позиций по этому вопросу все они признают, что и при коллизии, и при конкуренции проблема заключается в том, что две или более правовые нормы регулируют одно или несколько смежных (родственных) общественных отношений. Однако регулируют они их по-разному. При этом для коллизии характерно противоречие норм, а для конкуренции - лишь их различие по полноте, объему регулируемого общественного отношения. И при коллизии, и при конкуренции правовых норм наблюдается ситуация, при которой на регулирование одного общественного отношения претендуют две (или более) нормы. Проблема состоит в выборе из них той, которая подлежит применению. Для решения этой проблемы не имеет существенного значения, отличаются эти нормы противоречием или различием. Тем более, между терминами «противоречие» и «различие» имеется смысловая взаимосвязь. Существенное различие может рассматриваться как форма противоречия.

При сравнении некоторых правовых норм весьма не просто сделать категорический вывод о том, отличает ли их противоречие или всего лишь различие. Так, если одна норма разрешает какое-то деяние, а другая запрещает его, то вполне очевидно, что между ними существует противоречие. Если же обе нормы признают деяние противоправным и за его совершение одна из них устанавливает административное наказание, а другая - уголовное, то ответ на вопрос о степени их отличия (противоречие или различие) представляется не столь очевидным.

Не случайно авторы, отстаивающие тезис о необходимости разграничения конкуренции и коллизии в праве по признакам противоречия (свойственно коллизии) и различия (характерно для конкуренции), замечают, что излишняя, неоправданная конкуренция приводит к коллизии, которая выступает как частный случай конкуренции. То есть представляется вполне оправданным признание коллизии и конкуренции если не всегда тождественными, то, по меньшей мере, однородными явлениями правовой действительности. При этом следует заметить, что о коллизии чаще говорят исключительно как о негативном явлении в праве, порожденном ошибками законодателя. В то время как конкуренция правовых норм может в одних случаях оцениваться как дефект законодательства (избыточное, несогласованное правовое регулирование), а в других - как необходимый, обоснованный прием законодательной техники.

Законодательству об административных правонарушениях присущи коллизии (противоречия и различия) правовых норм как негативного свойства, т.е. порожденные ошибками законодателя, так и те, появление и существование которых объективно обусловлено и необходимо. Первые должны устраняться законодателем путем отмены, изменения законов. Вторые - преодолеваться правоприменителем правильным выбором одной из конкурирующих норм. Так как процесс устранения коллизий законодателем значительно отстает от процесса порождения новых коллизий в ходе его активной правотворческой деятельности, то правоприменителю приходится преодолевать не только объективно необходимые коллизии (конкуренции) правовых норм, но и те, которые рождены ошибками законодателя.

Разрешение (устранение и преодоление) коллизий требует исследования большого массива норм законодательства об административных правонарушениях, их рассмотрения во взаимосвязи друг с другом и с нормами других отраслей законодательства (конституционного, уголовного, гражданского и др.). Такой подход позволяет выделить два основных вида коллизий: внутриотраслевые (между нормами законодательства об административных правонарушениях) и межотраслевые (между этими нормами и нормами других отраслей законодательства).

Среди внутриотраслевых коллизий следует обратить внимание на коллизии норм Особенной части КоАП РФ и норм законодательства об административных правонарушениях субъектов Федерации, а также на коллизии общих и специальных норм.

КоАП РФ к предметам ведения субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относит установление законами субъектов Федерации административной ответственности за нарушения законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов органов местного самоуправления (ст. 1.3.1 КоАП РФ).

Так как защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности и правопорядка, общественной безопасности, природопользование, землепользование и многие другие вопросы отнесены к совместному ведению Российской Федерации и находящихся в ее составе субъектов (ст. 72 Конституции РФ), то последними по указанным и другим вопросам совместного ведения принимается множество нормативных правовых актов и устанавливается административная ответственность за их нарушения. Однородность общественных отношений, регулируемых законодательством об административных правонарушениях Федерации и ее субъектов, создает предпосылки для коллизии (конкуренции) норм этого законодательства.

Так, с принятием Кодекса г. Москвы об административных правонарушениях17 все нормы его главы 15 («Административные правонарушения против порядка управления») до 2009 г. почти дословно воспроизводили тексты ст. 19.4, 19.4.1, 19.5, 19.6, 19.7 КоАП РФ, устанавливая при этом размеры административных штрафов, более чем в 10 раз отличающиеся от установленных за такие же правонарушения федеральным законодательством. В 2009 г. эта коллизия была устранена исключением из московского Кодекса норм главы 15. Однако и до настоящего времени Кодекс г. Москвы об административных правонарушениях содержит ряд правовых норм, пребывающих в коллизии с нормами Особенной части КоАП РФ.

Если устраненная коллизия была полной и очевидной, не представляющей трудности в ее обнаружении, то большинство сохраняющихся коллизий норм указанных законов предстает в более «скрытом» и неполном виде. Так, например, ст. 11.10 КоАП г. Москвы формулирует состав административного правонарушения, являющегося одной из возможных форм проявления составов административных правонарушений, предусмотренных ст. 14.5, 14.8 КоАП РФ, а составы, предусмотренные ст. 11.3 и ч. 3 ст. 10.9 КоАП г. Москвы, содержат признаки административных правонарушений, предусмотренных соответственно ст. 14.15 и ч. 1 ст. 11.15 КоАП РФ. При этом размеры административных штрафов, установленных в указанных нормах КоАП г. Москвы, существенно превышают те, что установлены нормами федерального законодательства.

Вместе с тем, в законодательстве остаются и очевидные коллизии норм, содержащие признаки одного и того же состава административного правонарушения. Так, ст. 6.11 Кодекса г. Москвы об административных правонарушениях и ст. 7.1 КоАП РФ содержат описание признаков состава административного правонарушения - «самовольное занятие земельного участка». При этом московское законодательство устанавливает за его совершение административные штрафы, существенно превышающие установленные федеральным законодательством.

Анализ содержания приведенных выше и подобных им правовых норм показывает, что их коллизии преимущественно являются следствием ошибок, допущенных законодателями субъектов Федерации. Подобные коллизии должны быть устранены законодателями. Однако их существование не может быть исключено полностью, поэтому перед правоприменителями всегда будет стоять задача преодоления имеющихся коллизий в законодательстве Федерации и ее субъектов.

По общему правилу, установленному ст. 76 Конституции РФ, законы субъектов Федерации, принятые по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не могут противоречить федеральным законам. В случае такого противоречия действует федеральный закон. Статья 72 Конституции РФ административное законодательство относит к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Следовательно, при обнаружении коллизий в нормах законодательства об административных правонарушениях субъектов Федерации и в КоАП РФ правоприменитель должен руководствоваться нормами федерального законодательства.

Представляется, что реализации этого конституционного принципа разрешения коллизий способствовало бы включение в КоАП РФ и в соответствующие законы субъектов Российской Федерации правовых норм, провозглашающих приоритетное применение норм КоАП РФ в случаях обнаружения их расхождения (противоречий) с нормами соответствующих законов субъектов Федерации.

Другим распространенным видом коллизии (конкуренции) норм законодательства об административных правонарушениях является коллизия общих и специальных норм, формулирующих составы административных правонарушений.

Причем составы, содержащиеся в общей и специальной норме, совпадают по всем конструктивным признакам. Специальная норма лишь уточняет, конкретизирует, индивидуализирует один или несколько признаков состава правонарушения, определенных в общей норме. Это может быть указанием специальной нормы на специфику предмета правонарушения, места и обстановки его совершения.

Объективно потребность в специальных нормах обусловлена необходимостью дифференциации уровня правовой защиты конкретного вида общественных отношений, т.е. установления более или менее строгого (по сравнению с предусмотренным общей нормой) административного наказания за совершение посягательства на указанный в специальной норме предмет, за совершение противоправного деяния в определенном месте, конкретной обстановке. Например, ст. 7.17 КоАП РФ устанавливает ответственность за уничтожение или повреждение чужого имущества, а ст. 11.15 и 13.24 КоАП РФ - за повреждение имущества соответственно на транспортных средствах и повреждение телефонов-автоматов.

Последние, являясь специальными нормами по отношению к ст. 7.17 КоАП РФ, устанавливают более строгие административные наказания за уничтожение или повреждение указанного в них чужого имущества.

Однако КоАП РФ содержит множество специальных норм, анализ которых показывает, что их принятие объективно не обусловлено необходимостью дифференциации административной ответственности, а скорее является следствием непродуманности, несогласованности, бессистемности, фрагментарности законотворчества.