Коллизии юридической ответственности

Так, например, трудно обосновать какой-либо объективной потребностью существование специальных норм, предусмотренных ст. 19.9 КоАП РФ. Часть 1 этой статьи устанавливает административную ответственность в виде штрафа в размере от 100 до 300 рублей за нарушение должностным лицом установленных законодательством сроков рассмотрения заявлений граждан о предоставлении земельных участков или сокрытие информации о наличии свободного земельного фонда. Часть 2 этой статьи устанавливает такое же наказание за нарушение установленных законодательством сроков рассмотрения заявлений граждан о предоставлении водных объектов. В то же время действуют общие нормы, предусмотренные ст. 5.59 (нарушение порядка рассмотрения обращений граждан) и ст. 5.39 КоАП РФ (отказ в предоставлении информации). При этом санкция ст. 5.59 КоАП РФ предусматривает административный штраф от 5 до 10 тыс. рублей, а ст. 5.39 КоАП РФ - от 1 до 3 тыс. рублей, т.е. на порядок выше предусмотренных специальными нормами. Таким образом, подобная «привилегизация» составов административных правонарушений, предусмотренных ст. 19.9 КоАП РФ, представляется следствием излишней, несогласованной правовой регламентации.

С точки зрения здравого смысла труднообъяснимо существование «привилегированного» состава, предусмотренного ч. 1 ст. 20.27 КоАП РФ «Неповиновение законному требованию должностного лица органа федеральной службы безопасности о соблюдении мер и временных ограничений, установленных на территории (объекте), в пределах которой (на котором) введен правовой режим контртеррористической операции». Санкцией этой нормы предусмотрен административный штраф, налагаемый на граждан, в размере до 500 рублей, на должностных лиц - от 1 до 3 тыс. рублей, на юридических лиц - от 5 до 10 тыс. рублей. В то же время значительно более строгие наказания (штраф на граждан от 500 до 1000 рублей или административный арест до 15 суток, штраф на юридических лиц - от 10 до 50 тыс. рублей) предусмотрены общей нормой, содержащейся в ч. 4 ст. 19.3 КоАП РФ «Неповиновение законному распоряжению или требованию сотрудника органов федеральной службы безопасности в связи с исполнением им служебных обязанностей…». То есть совершение правонарушения, предусмотренного ч. 4 ст. 19.3 КоАП РФ, в условиях особого режима контртеррористической операции законодатель сформулировал как самостоятельный состав, установив за его совершение более мягкие наказания. Такое положение не может быть оценено иначе как дефект законодательства.

Подобных дефектов, порожденных необоснованным принятием излишних специальных норм, в действующем Кодексе достаточно много. Приведенные примеры демонстрируют лишь наиболее очевидные коллизии в законодательстве об административных правонарушениях, подлежащие безусловному устранению законодателем.

Вместе с тем, в ряде случаев принятие специальных норм объективно необходимо, но поскольку они находятся в конкуренции с общими нормами, то правоприменитель всегда стоит перед выбором той из них (общей или специальной), которая подлежит применению в конкретном случае. Например, использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов содержит признаки состава административного правонарушения, предусмотренного ст. 19.1 КоАП РФ (самоуправство). Одновременно эти же действия охватываются составом административного правонарушения, предусмотренного ст. 7.1 КоАП РФ (самовольное занятие земельного участка). Согласно ч. 1 ст. 4.4 КоАП РФ при совершении лицом двух и более административных правонарушений административное наказание назначается за каждое совершенное правонарушение. В отличие от уголовного законодательства, КоАП РФ не использует термин совокупности правонарушений. Однако по смыслу ст. 4.4 КоАП РФ он признает такие правовые явления, как реальная совокупность административных правонарушений (совершение лицом нескольких противоправных деяний, содержащих признаки различных составов) и идеальная совокупность (совершение одного противоправного деяния, подпадающего под действие двух или более статей Особенной части КоАП РФ). Но в отличие от уголовного законодательства (ст. 17 УК РФ), КоАП РФ не содержит указания о том, какая из двух норм (общая или специальная) должна быть применена в случае, если противоправное деяние содержит признаки составов правонарушений, предусмотренных каждой из них. Исходя из текста ч. 2 и 3 ст. 4.4 КоАП РФ деяние должно квалифицироваться по двум статьям КоАП РФ.

Однако это противоречило бы общепринятому в юриспруденции правилу преодоления конкуренции (коллизии) правовых норм, согласно которому в подобных случаях подлежит применению специальная норма. Это правило прямо закреплено и в ч. 3 ст. 17 УК РФ, устанавливающей, что если преступление предусмотрено общей и специальной нормой, то ответственность наступает по специальной норме.

В законодательстве об административных правонарушениях правоприменитель ориентируется на это правило другим приемом законодательной техники. В тексте некоторых норм Особенной части КоАП РФ содержится оговорка, указывающая, что эта норма не распространяется на деяния, содержащие те же признаки состава, но предусмотренные другой статьей КоАП РФ.

Такой прием законодательной техники представляется вполне приемлемым, исключающим излишнее усмотрение в правоприменении. Однако он охватывает далеко не все имеющиеся в законодательстве случаи конкуренции общих и специальных норм КоАП РФ. Возможности его применения весьма ограничены при «скрытой», неполной конкуренции и исключены в случаях, когда конкуренция (коллизия) норм Особенной части КоАП РФ является следствием ошибок законодателя. Однако правоприменитель независимо от вида, характера, природы коллизии всегда должен выбрать, какие нормы, содержащие описание признаков совершенного деяния, подлежат применению в конкретной ситуации. Решению этой задачи способствовало бы включение в Общую часть КоАП РФ нормы, аналогичной содержащейся в ч. 3 ст. 17 УК РФ, устанавливающей правило, согласно которому если административное правонарушение предусмотрено общей и специальной нормами, то ответственность наступает по специальной норме КоАП РФ.

Особый научный и практический интерес представляет проблема межотраслевой коллизии норм законодательства об административных правонарушениях, и прежде всего их конкуренции с нормами уголовного законодательства.

С начала кодификации и в ходе дальнейшего развития законодательства об административных правонарушениях (1984 г.) обнаруживается выраженная тенденция его сближения с уголовным законодательством. Это сближение обусловлено прежде всего совпадением задач этих отраслей законодательства (охрана прав и свобод человека и гражданина, общественного порядка и общественной безопасности и др.), однородностью общественных отношений, регулируемых ими (отношения между лицом, совершившим правонарушение, и государством), идентичностью методов правового регулирования (установление запрета на совершение деяния и наказания за его нарушение). Совпадением (за небольшим исключением) круга общественных отношений, находящихся под защитой уголовного закона и законодательства об административных правонарушениях, объясняется наличие в УК РФ и КоАП РФ множества сходных, совпадающих по основным конструктивным признакам составов преступлений и административных правонарушений.

Такие составы в юридической литературе называют «смежными», «пограничными», «парными». При совпадении основных видовых признаков таких составов, характеризующих противоправные деяния (например, как хищение, уничтожение, повреждение чужого имущества, неправомерный отказ в предоставлении информации и др.), их отличает наличие или отсутствие некоторых дополнительных признаков, в конечном счете и определяющих юридическую природу противоправного деяния (как преступления или административного правонарушения).

Анализ УК РФ и КоАП РФ показывает, что такими отличительными признаками являются прежде всего признаки, характеризующие объективную сторону составов. При совпадении всех признаков многих составов административных правонарушений и преступлений их наиболее часто различает наличие или отсутствие вредных (общественно опасных) последствий либо характер таких последствий противоправного деяния.

Например, нарушение требований пожарной безопасности, не повлекшее вредных последствий или повлекшее возникновение пожара и уничтожение или повреждение чужого имущества либо причинение легкого или средней тяжести вреда здоровью человека, признается административным правонарушением (ст. 20.4 КоАП РФ). То же деяние, повлекшее причинение тяжкого вреда здоровью человека либо смерть, является преступлением, предусмотренным ст. 219 УК РФ.

Реже неоднократное совершение деяния, содержащего признаки состава административного правонарушения, законодателем признается преступлением. Например, незаконные действия по усыновлению ребенка предусмотрены ст. 5.37 КоАП РФ. Те же действия, совершенные неоднократно, оценены законодателем как преступление, предусмотренное ст. 154 УК РФ.

Отличительными признаками смежных составов административных правонарушений и преступлений являются и признаки, характеризующие предмет правонарушения (его свойства, стоимость, размер и др. качества). Например, хищение чужого имущества путем кражи, мошенничества, присвоения или растраты, если стоимость имущества не превышает 1 тыс. рублей, признано законодателем административным правонарушением, предусмотренным ст. 7.27 КоАП РФ. Те же действия, совершенные в отношении чужого имущества стоимостью, превышающей 1 тыс. рублей, образуют один из составов преступлений, предусмотренных ст. 158, 159, 160 УК РФ.

В некоторых случаях отличительными признаками смежных составов являются признаки субъективной стороны. Например, незаконные действия по усыновлению ребенка (ст. 5.37КоАП РФ), совершенные из корыстных побуждений, признаются законодателем преступлением, предусмотренным ст. 154 УК РФ.

Наличие в КоАП РФ множества таких (смежных) составов порождает возникновение коллизий (конкуренции) содержащих их норм с нормами Особенной части УК РФ. В ряде случаев законодатель успешно избегает возникновения таких коллизий, используя в нормах КоАП РФ оговорки, указывающие, что изложенные в них деяния признаются соответствующим административным правонарушением, если они «не содержат уголовно наказуемого деяния», или «если эти действия не повлекли причинение значительного ущерба», либо «при отсутствии (в них) признаков уголовно-наказуемого деяния».

Такой прием законодательной техники наиболее часто применяется при одновременной деликтолизации и криминализации деяния (например, установление административной и уголовной ответственности за продажу несовершеннолетним спиртных напитков), при одновременном внесении изменений и дополнений в соответствующие статьи КоАП РФ и УК РФ, содержащие описание смежных составов.

Во многих других случаях нормы КоАП РФ не содержат указаний на наличие смежных составов в уголовном законодательстве. Так, например, ст. 6.8 КоАП РФ формулирует состав административного правонарушения (незаконный оборот наркотических средств…), не определяя размера наркотических средств и других предметов незаконного оборота и не указывая, что данные действия являются административным правонарушением при отсутствии в них признаков уголовно наказуемого деяния. В то же время ст. 228 УК РФ описывает аналогичный состав, но уже преступления, включая в него лишь один дополнительный признак, характеризующий размер средств и веществ, являющихся предметом незаконного оборота (крупный, особо крупный).

Принятие (изменение) норм законодательства об административных правонарушениях и уголовного законодательства, осуществляемое автономно, без должного учета их объективной взаимосвязи нередко приводит к коллизии норм КоАП РФ и УК РФ. Сравнительно-правовой анализ этих законодательных актов показывает, что они содержат немало норм, формулирующих составы административных правонарушений и преступлений, которые совпадают по своим конструктивным признакам. В результате ряд противоправных деяний подпадает одновременно под действие КоАП РФ и УК РФ, т.е. обнаруживается межотраслевая коллизия (конкуренция) правовых норм.

В зависимости от формулировок конкурирующих статей кодексов некоторые коллизии являются очевидными (имеющими как смысловую, так и терминологическую, лингвистическую идентичность правовых норм), а другие - скрытыми (формулировки норм различаются по терминологии, но совпадают по содержанию). Например, сравнительный анализ составов, предусмотренных ст. 5.38 КоАП РФ («Нарушение законодательства о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании») и ст. 149 УК РФ («Воспрепятствование проведению собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования или участию в них»), показывает фактическое совпадение и терминологически идентичное описание признаков объективной стороны этих составов.

Воспрепятствование проведению собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования или участию в них, а равно принуждение к участию в них являются общими признаками объективной стороны административного правонарушения, предусмотренного ст. 5.38 КоАП РФ, и преступления, предусмотренного ст. 149 УК РФ.

Субъектом этого преступления является должностное лицо, использующее свое служебное положение при совершении указанных действий. В санкции ст. 5.38 КоАП РФ в числе субъектов этого правонарушения также присутствуют должностные лица. Очевидно, что они признаются специальным субъектом этого правонарушения не просто в силу своего должностного положения, а в связи с его использованием при совершении указанных в правовой норме противоправных действий. Описанная коллизия этих правовых норм представляется очевидной.

Очевидна и коллизия норм, содержащихся в ч. 6 ст. 20.8 КоАП РФ и в ч. 4 ст. 222 УК РФ. Объективная сторона административного правонарушения, предусмотренного ч. 6 ст. 20.8 КоАП РФ, включает в себя незаконные продажу и передачу гражданского огнестрельного гладкоствольного оружия и огнестрельного оружия ограниченного поражения. Незаконный сбыт этих же предметов (который может выражаться и в продаже, и в передаче) образует объективную сторону преступления, предусмотренного ч. 4 ст. 222 УК РФ. Обнаруживается полное совпадение рассматриваемых норм по признакам субъективной стороны и частичное - по субъекту (в ст. 222 УК РФ - субъект общий, в ст. 20.8 КоАП РФ - общий (должностное лицо и юридическое лицо)).

В отличие от рассмотренных коллизий, обнаружение которых не представляет большой сложности, имеются скрытые коллизии норм, существенно различающихся по формулировкам, используемым при описании составов, но совпадающих по юридическому характеру предусмотренных ими противоправных деяний. Так, в числе признаков объективной стороны административного правонарушения, предусмотренного ст. 7.19 КоАП РФ, названы самовольное подключение к нефтепроводам, нефтепродуктопроводам, газопроводам, а равно самовольное (без учетное) использование нефти, газа или нефтепродуктов. Очевидно, что самовольное использование нефти, нефтепродуктов и газа является незаконным. Незаконное и без учетное их использование не может осуществляться на возмездной основе, т.е. оно безвозмездно. Такие действия осуществляются с корыстной целью. В соответствии с примечанием к ст. 158 УК РФ подобные действия признаются хищением. Часть 3 ст. 158 УК РФ содержит квалифицированный состав кражи (т.е. тайного хищения чужого имущества), совершенной из нефтепровода, нефтепродуктопровода, газопровода.