Конституционные основы органов местного самоуправления

Ограничение права граждан  на осуществление местного самоуправления на отдельных территориях допускается  федеральным законом в целях  защиты конституционного строя, обеспечения  обороны страны и безопасности государства;

б) население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления.

Конституция РФ (ст. 131), Закон об общих принципах организации местного самоуправления (ст. 12) гарантируют каждому городскому и сельскому поселению право на самоуправление. Порядок реализации этого права устанавливается законами субъектов Федерации. Это право может быть реализовано, во-первых, путем создания самостоятельного муниципального образования, во-вторых, путем присоединения к какому-либо муниципальному образованию и, в-третьих, возможна организация территориального общественного самоуправления на территории поселения, не являющегося муниципальным образованием;

в) обеспечение экономических и организационных условий для осуществления местного самоуправления.

Обязательным условием для  признания территориальной единицы  в качестве территории муниципального образования, т.е. территориальной основы местного самоуправления, является наличие  муниципальной собственности, местного бюджета и выборных органов местного самоуправления.

При этом согласно ст. 61 упомянутого Закона отсутствие муниципальной собственности на момент вступления его в силу не является основанием для отказа в образовании нового муниципального образования;

г) обеспечение целостности территории муниципального образования.

Законы субъектов Федерации, например, не допускают объединение  муниципальных образований в  целях создания одного (единого) муниципального образования в случае отсутствия у объединяющихся муниципальных  образований общей границы или  в случае объединения с муниципальным  образованием, расположенным на территории другого субъекта Федерации³;

д) обязательный учет мнения и интересов населения, проживающего на соответствующей территории.

Конституция РФ требует обязательного  учета мнения населения в случае изменения границ территорий, в которых  осуществляется местное самоуправление.

Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов  устанавливают законом гарантии учета мнения населения при решении  вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное  самоуправление. При этом, по мнению Конституционного Суда РФ, выраженном в постановлении от 24 января 1997 г., “наиболее адекватной формой учета мнения населения, по смыслу статьи 130 (часть 2) Конституции РФ, является референдум”. Вместе с тем следует учитывать, что установление и изменение границ территории муниципального образования не относится строго говоря к вопросам местного значения (местный референдум проводится по вопросам местного значения). Однако право населения выражать свое мнение об установлении или изменении границ своего муниципального образования является одной из гарантий местного самоуправления. Население в этом случае не решает окончательно вопрос о границах муниципального образования, а лишь выражает свое мнение о том, как он должен решаться с точки зрения населения. Тем более, что границы муниципального образования указываются в его уставе. Поэтому выражение населением своего мнения по данному вопросу относится к вопросам местного значения. При этом мнение населения, выраженное на референдуме, является обязательным для органов местного самоуправления, которые уже не могут занимать другую позицию по этому вопросу. Это мнение является обязательным и для органов субъекта Федерации в том смысле, что они обязаны его рассмотреть при решении вопроса об установлении или изменении границ муниципального образования. В законах субъектов Федерации следовало бы предусмотреть дополнительный (к имеющимся правовым средствам) механизм защиты интересов населения в этих вопросах;

е) учет исторических, социально-этических и иных местных традиций.

Вопросы территориальной  организации местного самоуправления должны решаться с учетом компактного  проживания на территории муниципального образования национальных групп  и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества и других исторических и местных традиций.

Территориальную организацию  местного самоуправления в Российской Федерации характеризуют следующие  данные. На территории России — 13 669 муниципальных образований. В 22 субъектах Российской Федерации муниципальные образования расположены практически на тех же территориях, где осуществлялось местное государственное управление, еще в 22 — местное самоуправление осуществляется лишь в городах и районах (в муниципальные там преобразованы от 7 до 15% административно-территориальных образований). Более чем в половине субъектов Федерации число муниципальных образований составляет от 20 до 100 (в Таймырском (Долгано-Ненецком) автономном округе всего четыре муниципальных образования, в Рязанской области — 29, Воронежской — 547). В муниципальных образованиях насчитывается от десятков до сотен тысяч избирателей. Половина муниципальных образований — это территории, на которых проживает до одной тысячи избирателей. Самое маленькое по числу жителей муниципальное образование — Санга-Талонский сельсовет Тенькинского района Магаданской области, насчитывающее всего 27 избирателей. Доля муниципальных образований, насчитывающих от 500 тысяч и более избирателей составляет 0,11%⁴.

Проблемы территориальной  организации местного самоуправления тесно связаны с вопросом о  предметах ведения местного самоуправления. Перечень вопросов местного значения, установленный федеральным законом, является достаточно обширным и по существу единым для всех муниципальных  образований. Поэтому каким бы небольшим по своей территории, населению и другим параметрам ни было муниципальное образование, оно обязано заниматься решением всех вопросов местного значения, указанных в общефедеральном перечне. Но очень часто муниципальные образования несопоставимы по своему финансово-экономическому потенциалу (небольшой поселок и крупный город). Города, являющиеся региональными центрами, могут порой соперничать в этом плане даже с субъектами Федерации, что может приводить (и приводит порой) к конфликтам между ними. Все это порождает и многие другие проблемы, в частности, различия в потенциале и ресурсах муниципальных образований усиливают различия в возможности получения равного объема муниципальных услуг данных муниципальных образований.

Представляется, что необходима дифференциация предметов ведения  местного самоуправления на основе подразделения  муниципальных образований на виды в зависимости от их величины, социально-экономического положения и других факторов (муниципальные образования первого вида, второго вида, третьего вида). Следует признать, что государство возложило сегодня на местное самоуправление задачи, которые могут успешно решать лишь немногие муниципальные образования, обладающие соответствующим финансово-экономическим потенциалом, ибо государство не обеспечивает в полной мере важнейший принцип организации и деятельности любой власти, включая и местное самоуправление — соответствие полномочий местного самоуправления его финансово-экономическим ресурсам. В связи с этим можно было бы разработать и утвердить общие принципы (критерии) классификации муниципальных образований на виды и закрепить за каждым видом муниципальных образований свой перечень предметов ведения.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 2. Понятие  и виды муниципальных образований  в зависимости от их территориальной  основы.

2.1. Понятие муниципальных  образований.

С принятием Федерального закона 2003 г. ситуация изменилась. Предусмотренные  им муниципальные образования можно  различать как муниципальные  единицы, образно говоря, низового и  более высокого уровня (хотя этот Федеральный  закон понятие "уровни" не использует) по двум критериям.

Первый критерий - это  характер полномочий. Муниципальные образования низового уровня - сельские поселения, городские поселения, внутригородские территории городов федерального значения по изначальной редакции Закона 2003 г. разрешают только вопросы местного значения (правда, в редакции Закона от 29 декабря 2006 г. поселения получили право с 2008 г. на осуществление некоторых, указанных в Законе, государственных полномочий и в целом на реализацию иных государственных полномочий, если они не закреплены за конкретным государственным органом). Муниципальный район и городской округ имеют статус муниципальных образований более высокого уровня в силу того, что помимо разрешения вопросов местного значения могут осуществлять и отдельные государственные полномочия, передаваемые им федеральными законами или законами субъектов РФ.

Второй критерий - это  место в системе местного самоуправления. Сельские поселения, городские поселения  и внутригородские территории городов  федерального значения могут быть названы  муниципальными образованиями низового, или первичного, уровня, поскольку  ниже их муниципальных образований  не существует. В состав сельских поселений, городских поселений входят населенные пункты и прилегающие к ним  земли, но они не являются муниципальными образованиями.

Муниципальный район в  сельской местности - муниципальное  образование более высокого, второго, уровня ("этажа"). В него и входят сельские поселения, городские поселения (как муниципальные образования). А городской округ - это муниципальное образование, которое корреспондирует уровню муниципального района. Иначе говоря, городским округом является территория, включающая город, прилегающие к нему иные населенные пункты и земли между ними, выделенная из муниципального района (муниципальных районов) и ставшая самостоятельным муниципальным образованием. По объему полномочий муниципальный район и городской округ почти не отличаются друг от друга. А поскольку городской округ - это, образно говоря, "вчерашнее" городское поселение, но получившее более высокий "ранг", его вопросы ведения и полномочия во многом родственны городскому поселению.

Для правильной ориентации в видах и структуре тех  или иных муниципальных образований  следует четко представлять структуру  муниципального образования и его  территории, а также понятие населенного  пункта. Дело в том, что муниципальное  образование может состоять из одного населенного пункта, а может включать в себя и несколько населенных пунктов. Кроме того, муниципальное  образование может включать в  себя помимо земель населенных пунктов  и прилегающие к ним земли, а когда речь идет о муниципальном  районе, в его состав включаются и так называемые межселенные  территории, т.е. территории (населенные пункты или земли), не включаемые в  состав низовых муниципальных образований - поселений.

С учетом сказанного Федеральный  закон 2003 г. предлагает исходить из того, что границы муниципальных образований  устанавливаются и изменяются в  соответствии с рядом требований.

Прежде всего, территория субъекта РФ разграничивается между  сельскими и городскими поселениями. Каких-то жестких требований средней  численности муниципального образования  Закон не содержит. Он предлагает учитывать  низкую или высокую плотность  населения, с учетом которой территории включаются в состав указанных выше первичных муниципальных образований, а в отдельных случаях могут входить напрямую в муниципальные образования верхнего уровня. В целом вопрос решается так: по общему правилу территории включаются в состав тех или иных первичных муниципальных образований - сельских поселений или городских поселений.

Однако территории с низкой плотностью сельского населения  могут не включаться в состав территорий поселений (надо полагать, сельских поселений), за исключением территорий исторически  сложившихся земель населенных пунктов, прилегающих к ним земель общего пользования, территорий традиционного  природопользования населения соответствующего поселения, рекреационных земель, земель для развития поселения; т.е. все  перечисленные объекты должны быть оставлены в поселении. Территории с низкой плотностью населения, не входящие в состав поселений, входят в муниципальный район - это межселенные территории.

В свою очередь, территории всех сельских и городских поселений, а также возникающие на территориях  с низкой плотностью населения межселенные  территории входят в состав муниципальных  районов.

Территория населенного  пункта должна полностью входить  в состав территории соответственно сельского или городского поселения. Территория поселения не может входить  в состав территории другого поселения. Это означает, что входящие в состав муниципального района сельские и городские  поселения организационно отделены друг от друга. При этом территория поселения должна полностью входить  в состав территории муниципального района.

К территориям с низкой плотностью сельского населения  относятся территории субъектов  РФ, отдельных муниципальных районов  в субъектах, плотность сельского  населения в которых более  чем в три раза ниже средней  плотности сельского населения  в Российской Федерации. В свою очередь, к территориям с высокой плотностью сельского населения относятся территории, где плотность сельского населения более чем в три раза выше средней плотности сельского населения в Российской Федерации. Перечень субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, территории которых относятся к территориям с низкой или высокой плотностью сельского населения, утверждается Правительством РФ, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов РФ, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет.

Существуют перечни обоих  видов территорий, утвержденные распоряжением  Правительства РФ от 25 мая 2004 г. N 707-р (с дополнениями от 4 ноября 2004 г.). В соответствующие перечни чаще всего включены конкретные районы субъектов РФ, в некоторых случаях - определенные муниципальные образования. Однако наряду с этим территориями низкой или высокой плотности названы целиком отдельные субъекты РФ (с низкой плотностью преимущественно автономные округа, с высокой плотностью, например, республики Ингушетия, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Краснодарский и Ставропольский края, Воронежская, Калининградская, Курская, Липецкая, Московская, Орловская области и др.).

С учетом этих общих условий  рассмотрим каждый вид муниципальных  образований.

 

 

 

 

2.2. Виды муниципальных  образований и особенности их  правового регулирования.

Сельское поселение

По Федеральному закону 2003 г. "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 2) сельское поселение - это один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых  местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Таким образом, Закон в общем определении сельского поселения как вида муниципального образования рассматривает его территорию как состоящую из одного или нескольких населенных пунктов.

Вместе с тем в ст. 11 Закона говорится, что в состав территории сельского поселения  могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок  с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой  плотностью населения - более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией  несколько сельских населенных пунктов  с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый).