Конституционные основы органов местного самоуправления

Таким образом, Закон отдает предпочтение более крупным по численности  населения сельским муниципальным  образованиям. Сельский населенный пункт  с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в  состав сельского поселения (т.е. такой  населенный пункт лучше не делать самостоятельным муниципальным  образованием).

Однако при малой плотности  населения и больших размерах территории сделано исключение. Федеральный  закон предусматривает: в соответствии с законами субъекта РФ статусом сельского  поселения с учетом плотности  населения субъекта РФ и доступности  территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек.

До каких пределов может  уменьшаться эта численность  населения, Федеральный закон прямо  не говорит. Но он разрешает и такую  крайность: на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных  местностях сельский населенный пункт  с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и не входить в состав поселения, если такое решение принято  на сходе граждан, проживающих в  соответствующем населенном пункте. В этом случае данный населенный пункт  входит в состав муниципального района на положении межселенной территории (т.е. территории, не входящей в состав сельских или городских поселений) с низкой плотностью населения. Правда, не совсем понятно, какое он в этом случае занимает положение внутри района.

 Городское поселение

По общему определению  Федерального закона (ст. 2) городское  поселение - это город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Вместе с тем из п. 5 ст. 11 Закона следует: в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также - в соответствии с генеральным планом городского поселения - территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями).

В принципе, городскими поселениями  являются территориальные единицы, которые ранее назывались городами районного подчинения, или районного  значения, т.е. входили в состав районов (теперь - муниципальных районов), но имели самостоятельное управление, свой бюджет, некоторые учреждения и предприятия. Новшества состоят  в том, что на статус муниципального образования в виде городского поселения  могут претендовать теперь кроме "районных городов" также и поселки - надо полагать, большие и перспективные. Кроме того, Федеральный закон позволяет включать в состав городского поселения дополнительные территории, в том числе поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями (иначе говоря, надо вывести их из состава какого-то муниципального образования и передать данному городскому поселению).

В Федеральном законе установлено  несколько правил относительно территории, которые (правила) являются общими для  сельских и городских поселений. Согласно п. 3 ч. 1 ст. 11 территорию поселения  составляют исторически сложившиеся  земли населенных пунктов, прилегающие  к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для  развития поселения. Как отмечалось ранее, эти земли нельзя изъять из поселения под предлогом того, что территория имеет низкую плотность  населения, и включить в качестве межселенных территорий в состав муниципального района. В состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения (п. 4 ч. 1 ст. 11).

Муниципальный район

В соответствии со ст. 2 Федерального закона "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальный район - это несколько поселений или  поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в  границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения  вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Таким образом, муниципальный  район можно представить как  образование, состоящее:

из сельских поселений (чаще всего так бывает преимущественно  в сельской местности, в аграрных районах);

из сельских и городских  поселений (это характерно для местностей с развитой промышленной инфраструктурой, особенно прилегающих к большим  городам);

из сельских и городских  поселений и межселенных территорий, не входящих в состав поселений, т.е. "напрямую" состоящих в муниципальном  районе (чаще это бывает в местностях с низкой плотностью населения).

Границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости  создания условий для решения  вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ;

Для определения границ таких  муниципальных образований, как  сельские поселения и муниципальные  районы, Федеральный закон 2003 г. предлагает руководствоваться соответственно критериями пешеходной и транспортной доступности их административного  центра для жителей.

Границы сельского поселения, в состав которого входят два и  более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного  центра и обратно в течение  рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его  состав, а границы муниципального района - с учетом транспортной доступности  до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов РФ могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях.

Городской округ

Согласно Федеральному закону "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации" 2003 г. (ст. 2) городской  округ - это городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных данным Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Определение в Законе городского округа не совсем удачно в том плане, что городской округ называется городским поселением, тем самым  дается повод считать их похожими друг на друга. На самом деле сходство между городским округом и городским поселением возможно лишь в том, что и поселение, и округ могут быть представлены одним и тем же населенным пунктом - городом (Закон позволяет получить статус городского поселения даже поселку, однако вряд ли поселок получит возможность стать городским округом). Отличия состоят в том, что: а) город, претендующий на статус городского округа, выходит из состава муниципального района, перестает состоять в районе; б) городской округ как новое муниципальное образование приобретает право получить отдельные государственные полномочия.

Обычно статус городского округа получают большие города, которым  становится "тесно" в рамках района. В Федеральном законе 2003 г. (ч. 2 ст. 11) говорится: наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения установленных данным Законом вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ.

Если строго исходить из данной формы (ч. 2 ст. 11), выход города не должен стать катастрофой для соответствующего района. В Законе прямо сказано, что должна быть в наличии сложившаяся социальная, транспортная и иная инфраструктура, необходимая для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) установленных данным Законом вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ.

Более того, Федеральный  закон не исключает и того, что  населенный пункт, приобретая статус городского округа, останется центром района: п. 10 ч. 1 ст. 11 гласит, что административным центром муниципального района может  считаться город (поселок), имеющий  статус городского округа и расположенный  в границах муниципального района.

Практика реализации Федерального закона выявила такую, несколько  необычную, особенность, как стремление больших городов уйти "на вольные  хлеба" из районов, "прихватив" с собой немалое число поселков и сельских населенных пунктов, а  соответственно и прилегающих к  ним земель. Стремление это понятно: развитие городского округа может потребовать  территорий для промышленного и  гражданского строительства. В ряде случаев в состав городских округов  включаются населенные пункты и земли, расположенные на расстоянии 20-30 км от главного города соответствующего городского округа. По существу, такой  городской округ мало чем отличается от муниципального района, с той  разницей, что включенные в городской округ населенные пункты не являются муниципальными образованиями и именуются территориальными единицами, микрорайонами. Население далеко не всегда заинтересовано в переходе из "сельского" статуса в "городской", поскольку по ряду направлений (тарифы на коммунальные услуги и пр.) сельские жители имеют льготы, которых нет у городских жителей.

Внутригородская территория города федерального значения

Это часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно  и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Как известно, в Российской Федерации есть два города федерального значения - Москва и Санкт-Петербург, являющиеся одновременно и субъектами РФ. Конечно, наряду с ними есть много  крупных городов, преимущественно  административных центров - субъектов  РФ, имеющих большую численность  населения (многие - более миллиона жителей) и деление на внутригородские  районы. По Закону 1995 г. допускалось  создание местного самоуправления в  таких районах, т.е. они были муниципальными образованиями. Теперь же это запрещено, муниципальным образованием является город в целом. Районы городов  становятся административно-территориальными единицами. В них нельзя создавать  и соответственно избирать представительные органы - районные собрания депутатов, глав районов. Управляет районом, как  правило, глава района, назначаемый  в порядке, предусмотренном уставом  города, зачастую его назначает глава  города как муниципального образования (городского округа) или глава городской  администрации. Глава района является служащим городской администрации.

Отказ от превращения городских  районов в муниципальные образования, особенно в больших городах, многие политики, практики и ученые считают  неоправданным.

 2.3.Установление и изменение границ муниципального образования.

Границы муниципального образования  должны устанавливаться или изменяться на основе следующих принципов: эффективность  местного самоуправления;

• приближенность органов местного самоуправления к населению;
• гарантированность прав местного самоуправления (в том числе гарантированность достаточной бюджетной обеспеченности);
• самостоятельность местного самоуправления в решении вопросов местного значения;
• учет административно-территориальных границ территорий субъекта РФ;
• учет исторических и иных местных традиций.

Границы территорий муниципальных  образований устанавливаются и  изменяются законами субъектов РФ, но эти законы должны приниматься  на основе требований Федерального закона 2003 г. "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации". Наиболее важным является принцип осуществления местного самоуправления на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских  территориях городов федерального значения. Это означает, что вся  территория субъекта РФ (за небольшими исключениями, установленными федеральным  законом) должна быть разграничена между  муниципальными образованиями.

Изменение границ муниципального образования осуществляется законом  субъекта РФ. Инициатива такого изменения  может принадлежать:

• населению;
• органам местного самоуправления;
• органам государственной власти субъекта РФ;
• федеральным органам государственной власти.

Инициатива населения  об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном Федеральным законом  и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для  выдвижения инициативы проведения местного референдума.

Инициатива органов местного самоуправления или органов государственной  власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями  соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной  власти.