Контрольная работа по дисциплине "Конституционное право"

Необходимо  отметить также, что при согласовании окончательного варианта проекта Конституции  выдвигались обоснованные предложения  о приведении ст. 5 в соответствие с характером основ конституционного строя. На заседаниях Комиссии по доработке  проекта и общественной палаты Конституционного совещания предлагалось ограничить текст данной статьи указанием на равноправие субъектов федерации[8], с тем, чтобы остальные ее части  перенести в гл. III Конституции. К  сожалению, окончательный вариант  статьи сохранил расширительное представление  о данной конституционной основе Российской федерации.

Второе  принципиальное положение, воплощенное  в новой Конституции, касается закрепления  самого понятия субъекта федерации. Если ранее раскрытие этого понятия  ограничивалось доктринальным истолкованием[9], поскольку в предшествующих конституциях говорилось только о вхождении соответствующих  государств и государственных образований  в состав РСФСР, то теперь для их характеристики используется общий  термин «субъекты Российской федерации» [10].

В Конституции не только закрепляется система всех видов субъектов  федерации (ст. 5) , но и приводится конкретный перечень субъектов (в количестве 89) , находящихся в составе России (ст. 65) . Несмотря на единство основания  вхождения в Российскую федерацию (все они «находятся» в ее составе, а не «образуют» саму федерацию) , Конституция предусматривает 6 видов субъектов, закрепляя их с помощью отдельных абзацев (частей) ст. 65: республика, край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ.

20

  Анализируя их юридическую природу,  следует прийти к выводу, что  все они наделяются Конституцией  статусом государственных образований,  о чем свидетельствует наличие  у них элементов учредительной  власти, собственного законодательства, территориального верховенства, особого  характера взаимоотношений с  федеральной властью. Если обычные  административно-территориальные единицы  не обладают правосубъектностью именно в составе федерации, то субъекты федерации наделяются природой государственных образований. Интересно отметить, что теория отечественного федерализма давно восприняла Еллинекову концепцию применительно к РСФСР: федеративный характер связей внутри государства обусловливает государственную природу его субъектов, но исключает суверенитет государств — субъектов федерации, наделяя их чертами автономных единиц[11]. Конечно, действующая Конституция РФ исходит из новых условий осуществления федерализма в России, но в определенной мере названная особенность характеризует и теперь правосубъектность государственных образований в ее составе.

Вместе  с тем все виды субъектов федерации  могут быть интегрированы в более общие группы и составить 3 типа субъектов. Подобная типология основана, с одной стороны, на различном объеме полномочий соответствующих субъектов (одни из них наделяются полномочиями государства как такового, остальные — государственного образования) , с другой — на введении новых, территориальных форм государственности наряду с ранее существовавшими национальными.

Совмещение  указанных оснований позволяет  к национально-государственному типу отнести республики в составе  РФ (государства в собственном  смысле) и оба вида автономных единиц — автономную область и автономный округ (национально-государственные  образования) , к территориально-государственному типу — края, области, города федерального значения. Таким образом, республики, формы административно-политической автономии и региональные государственные образования составляют отдельные типы субъектов Российской Федерации.

Именно  придание государственного характера  всем указанным типам позволяет  сделать шаг к унификации статуса  субъекта федерации, что, в свою очередь, служит преодолению несимметричности самой федерации.

Разумеется, асимметрия в построении и статусе  субъектов не служит каким-то показателем  «некачественности» или ущербности Российской Федерации ввиду весьма серьезной специфики ее государственного устройства.

21

Однако  при прочих равных условиях конституционные  возможности выравнивания государственного уровня субъектов (при сохранении всех иных особенностей) не должны быть упущены  в ходе эволюционного процесса развития. Квалификация всех субъектов в качестве государственных образований позволяет, с одной стороны, устранить несправедливые градации в делении национальных субъектов на неравноправные разряды, с другой — приравнять к ним  прежние административно-территориальные  единицы: края и области, многие из которых  являются более крупными величинами, чем республики и автономии[12]. Видимо, именно такие соображения стоят  за формулировками действующей Конституции  о равноправии субъектов федерации.

Вместе  с тем официальное признание  равноправия не сопровождается пока еще достаточными теоретическими проработками статуса субъектов Российской Федерации  в их новом конституционном качестве. Прежде всего само по себе закрепление равноправия субъектов еще не делает Россию полностью симметричной федерацией. Так, разброс между субъектами по базовым параметрам — экономическому потенциалу, природоресурсной обеспеченности, демографическим, социальным и иным критериям весьма значителен, и зачастую это не и пользу субъектов, обладающих более высоким юридическим статусом (достаточно сравнить, например, потенциал соседних субъектов: Ростовской области и Республики Калмыкия) . Но проведенное политическое равноправие субъектов такого различия не учитывает, более того, оно может дать начало весьма разнородным тенденциям в эволюции государственного устройства России. Поэтому учреждение равноправного статуса субъектов в одинаковой мере может обеспечить развитие связей между ними либо по пути унитаризации государства, если в основу будет положен только территориальный принцип построения его субъектов (скажем, «низведение» республик до уровня чисто территориальных образований типа области) , либо по пути конфедерализации при повышении статуса всех субъектов до «высшей планки» прав в составе федерации — статуса республики.

Правда, как уже отмечалось, новая Конституция  не провозглашает, так сказать, «плоской»  федерации с одномерными субъектами (типа земель) , сохраняя различный их статус. Причем в Конституции заложены определенные гарантии против как сепаратизма, так и чрезмерной централизации, что позволяет учитывать сохранение различий в статусе субъектов федерации с одновременным сближением политических прав субъектов. Это, конечно, не может означать, что, как иногда утверждалось, выравнивание статуса краев и областей по отношению к республикам — односторонний процесс, поскольку последние «при этом никак не снижают своего статуса» [13].                 22

Данное  положение, высказанное еще на основе проекта Конституции, не только внутренне  противоречиво, но не учитывает того обстоятельства, что новая Конституция  «снизила» статус республик в  составе РФ, не закрепив за ними качеств суверенного государства.

Отказ от конституционного закрепления суверенитета республик составляет одну из важных гарантий государственной целостности  России, потому что он совершенно естественно  сопряжено тем, что не предусматривает  и права выхода республик (как  и иных субъектов) из состава Российской Федерации. Подобная юридическая нерасторжимость  есть главная черта федерации  в ее классическом виде, предполагающая конституционную, а не договорную основу ее образования. Но, в свою очередь, правосубъектность членов такой федерации не может претендовать на всю совокупность институтов классического государства. Отсюда вытекает несуверенность субъектов федерации, что соответствует теории Г. Еллинека и отвечает мировой практике федерализма.

Иногда  применительно к отечественному опыту (Союза ССР и Российской Федерации) считается возможным  воссоздание указанных институтов государства в полном объеме (в  том числе его суверенитета в  составе федерации) на основе договора[14]. Причем не только СССР (договорная федерация) , но и Россия как федерация конституционная должны по этой концепции обеспечивать сочетание суверенитетов федерации и ее субъектов на уровне как государственных, так и даже административно-территориальных образований. И хотя признается, что не может быть «равно-масштабной» (по объему и содержанию) реализации общегосударственного (федерального) суверенитета и суверенитета субъектов федерации, последний не является некой «второсортной» категорией, но выступает даже источником суверенитета федеративного государства[15].

Подобный  подход с большей или меньшей  степенью достоверности мог быть применен для объяснения реализации суверенитета союзных республик  в составе СССР, 110 не соответствует  новой формуле устройства России как конституционной федерации. Договор в ней может использоваться лишь как дополнительное основание  распределения (перераспределения) предметов  ведения и полномочий, но отнюдь не как главное основание её государственного устройства, т.е. объединения суверенных субъектов в понос государство, в федерацию. Справедливо замечено, что, помимо политических амбиций, заставляющих во что бы то ни стало бороться за суверенизацию любой, даже малой, территории, имеются вполне объективные обстоятельства и условия, которые служат показателем состоятельности территории в ранге суверенной республики или иной государственной формы в составе России[16].            23

Именно  отрицательный характер таких показателей, свидетельствующих о нежизнеспособности «карликовых» образований, позволяет  в принципе отказаться от идеи суверенного  государства в составе другого  суверенного государства, как это  и принято в мире.

Нельзя  не отметить, что из порядка осуществления  данного принципа явно «выпадают» действия некоторых субъектов Российской Федерации (Чеченской Республики, Татарстана) , стремящихся к утверждению своего суверенного статуса как на договорной, так и на фактической, внедоговорной (отказ от подписания Федеративного договора) основах. Отсутствие концепции государственной политики России по урегулированию конституционных межнациональных конфликтов побудило, например, федеральные власти пойти на заключение двустороннего договора Российской Федерации со своим субъектом — Республикой Татарстан о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий. Сам по себе правомерный акт по своему содержанию создал отчетливо видимый прецедент нарушения компромисса России со всеми субъектами федерации, достигнутого в силу федеративного договора, и восстановления суверенной атрибутики одного из таких субъектов. При этом ряд положений договора: об участии республики в международных отношениях, самостоятельности внешнеэкономической деятельности, создании своего Национального банка, решении вопросов республиканского гражданства, права опротестования законов Российской Федерации и др., — прямо нарушает российскую Конституцию, либо не соответствует ее положениям. Уже при подписании такого договора проявился его коллизионный характер в отношении федеральной Конституции и стала очевидной необходимость применения именно ее (а не этого договора) нормативных установок в силу действия ч. IV п. 1 разд. II о заключительных и переходных положениях Конституции РФ. Это соответствовало бы принципу ее прямого действия и верховенства на всей территории России (ст. 4,15) . Подобный договор заключен и с Башкортостаном.

С вопросом о государственном характере  субъектов связана важная конституционная  проблема соотношения в федеративном устройстве России национального и  территориального моментов. Учитывая опыт существования и распада  общесоюзной федерации, построенной  по национальному принципу, следует  признать несостоятельность столь  ограниченного понимания ее учреждения, приведшего к огосударствлению национальной (этнической) структуры населения, т.е. разделению людей на национальные общности с «присвоением» некоторым из них статуса соответствующих  государственно-правовых форм организации.

24

Как уже отмечалось, в условиях Российской Федерации право на самоопределение  должно быть «отделено» от национального  его носителя и переориентировано  на равноправие и самоопределение  народов в составе России, что  равносильно отказу от национальной (этнической) государственности как  единственной основы федеративного  устройства. Ввиду закрепления в Конституции приоритета прав человека перед правами любой общности такой основой становится именно принцип безусловного соблюдения прав человека безотносительно к его национальной принадлежности, но в связи с проживанием на соответствующей территории, что и выдвигает право каждого народа (как территориальной общности всех граждан) на самоопределение по главу угла построения федеративного государства[17].

Известно, что практически все устойчивые федерации в мире базируются на территориальном  принципе, чем обеспечивается их стабильность, проистекающая из признания, так  сказать, «территориального корня» [18] в качестве важнейшего момента  федеративной организации государства. Справедливости ради надо отметить, что  это обстоятельство неоднократно признавалось марксизмом, и только догматический  подход к его изучению не позволял выйти за рамки традиционного  представления, согласно которому именно национальный вопрос рассматривался в  качестве особых, исключительных условий  федеративной организации. Между тем  признание федерации «необходимостью» , «неизбежностью» классиками марксизма в большинстве случаев связывалось либо с гигантскими масштабами территории (Соединенных Штатов) , либо с территориальным объединением страны (Швейцарии) , либо с выгодами сохранения территориального единства при невозможности предотвратить отделение (Ирландии от Англии) и т.д. [19] Да и процесс образования Советского союзного государства осуществлялся в условиях необычной объемности его территории, что требовало максимального учета специфических особенностей отдельных ее частей и воплотилось в силу исчерпанности унитарно-централистской формы в виде федеративной связи территориальных субъектов (республик и областей) . Но затем возможности, заложенные в непосредственном воздействии территориального фактора на федерацию, стали все больше проявляться через национальные моменты, а в последующем и вообще перестали учитываться[20].

Восстановление  значения территориальных форм государственности  и свете действующей Конституции  РФ предполагает новую концептуальную основу определения субъектного  состава России. Это теснейшим  образом связано с положением русского народа как нации в Российском государстве. Прежний принцип построения РСФСР как федерации, основанной на автономии ее субъектов, не обеспечивал  собственной государственно-правовой формы организации русской нации  в Российской Федерации.           25

Представление о том, что последняя и является специальной формой национальной государственности для русских[21], в силу чего они не нуждаются в организации для них какой-либо особой (например, автономной) единицы — всего лишь миф. Русский народ, имеющий интеграционный статус в составе многонационального государства, играющий роль объединительного фактора для государственности множества народов сам был лишен хотя бы минимальной степени институционализации на уровне федерального представительства. На местах же государственно-правовыми формами его организации были даже не автономные, а административно-территориальные единицы (области, края) , входившие в состав России практически на унитарных началах.