Механизм государства

 В парламентарных  и президентских республиках  роль и полномочия президента  далеко не одинаковы. 

 В парламентарных  республиках президент - малоактивная фигура во внутренних делах, заслоненная главой правительства, в руках которого сосредоточена реальная власть. Например, роспуск парламента в таких государствах хотя и оформляется указом президента, осуществляется по решению правительства; для назначения правительства требуется согласие парламента. Акты президента не имеют силы без подписи главы правительства или министра, к ведению которого относится предмет акта¹¹.

 В президентских  республиках президент - центральная  политическая фигура. Так, президент США наделен Конституцией широкими полномочиями, является одновременно главой государства и правительства. Он возглавляет громадный государственный аппарат, насчитывающий 2,5 млн. государственных служащих, из которых около 1500 чиновников федеральных ведомств назначает сам. Только на высшие федеральные должности президент назначает "по совету и с согласия" Сената. Он издает указы по различным вопросам государственной жизни.

 Исполнительные органы. Исполнительная власть принадлежит  правительству, которое непосредственно управляет страной. Правительство обычно состоит из главы правительства (премьер-министра, председателя совета или кабинета министров, первого министра, канцлера и т.д.), его заместителей и членов правительства, которые возглавляют отдельные центральные ведомства государственного управления (министерства, департаменты) и именуются министрами, секретарями, статс-секретарями.

 В унитарном государстве  образуется одно правительство.  В федеративном государстве существуют  правительство общефедеральное и правительства членов федерации.

 По всем вопросам  своей компетенции правительство  издает правовые акты (указы, декреты,  постановления, распоряжения), которые  обязательны к исполнению. Правительства  бывают однопартийные и коалиционные. В первом случае в них входят представители одной партии, во втором - двух или нескольких.

 Свою многостороннюю  деятельность правительство осуществляет  через многочисленные органы  государственной администрации  - министерства, ведомства, комиссии  и т. д. Министерства и другие ведомства обрастают сложным, громоздким и разветвленным чиновничье-бюрократическим аппаратом, образующим основу механизма государства.

 Органы правосудия  образуют довольно сложную систему,  состоящую из гражданских, уголовных,  административных, военно-полевых, транспортных и иных судов. На верху этой системы находятся верховные и конституционные суды. Судебные органы реализуют правосудие посредством регулируемого процессуальным правом судопроизводства. В странах, где существует судебный прецедент, они участвуют в правотворчестве.

 Суды независимы. Законодательством  закреплены такие демократические  принципы, как равенство всех  перед законом и судом, участие  в рассмотрении дела присяжных  заседателей, право обвиняемого  на защиту и т. д. 

 В механизм государства входят силовые ведомства, составляющие основу властной силы государства,- вооруженные силы, органы безопасности, полиция (милиция). Основное назначение последней - охрана общественного порядка и обеспечение внутренней безопасности. Полиция специализируется в соответствии с разнообразными сторонами ее деятельности. Политическая полиция обеспечивает внутреннюю безопасность, ведет борьбу с политическими противниками своего государства. Уголовная полиция поддерживает общественный порядок. Она подразделяется на транспортную, пограничную, таможенную, санитарную, лесную и т. д¹².

 Особо выделяются  в механизме государства местные  органы власти. Такие органы или  должностные лица (губернаторы, префекты, комиссары и т. д.) назначаются  обычно правительством для управления теми или иными регионами (Финляндия, Люксембург). Нередко, наряду с назначенными должностными лицами, на региональном уровне функционируют избранные населением региона местные представительные органы. Есть государства (Великобритания, Япония), где все функции местного самоуправления выполняет местная администрация, избираемая населением.

Содержание и механизм осуществления  государственного  регулирования  включает:

1. нормативное регулирование путем установления общих правил;
2. его оперативную корректировку в соответствии с реальными задачами, которые надлежит решать управлению;
3. контроль за исполнением правовых норм, регулирующих те или иные отношения;
4. государственную защиту прав и интересов участников общественных отношений, урегулированных соответствующими правилами;
5. координацию и общее направление их деятельности;
6. содействие ее успешному осуществлению;
7. определение приоритетов в структурной политике;
8. государственные контракты (договоры);
9. регистрацию;
10. лицензирование и др.

В соответствии с Конституцией РФ (ст. ст. 11, 76¹³) разграничение полномочий по предметам совместного ведения осуществляется двумя способами - договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъекта РФ и федеральными законами.

В соответствии со ст. 11 Конституции  РФ разграничение предметов ведения  и полномочий осуществляется Конституцией РФ, Федеративным договором и иными  договорами. В развитие договоров  в соответствии со ст. 78 Конституции  РФ федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Часть 3 указанной статьи закрепляет аналогичное право за органами исполнительной власти субъекта РФ.

Кроме того, по предметам совместного  ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствие с ними нормативно-правовые акты субъектов  РФ. Исходя из смысла ст. 76 Конституции  РФ, в федеральном законе как нормативно-правовом акте общего действия регулируются вопросы (предметы) совместного ведения, определяются права и обязанности участников правоотношений в сфере совместного ведения, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляется разграничение этих полномочий по предметам совместного ведения. Такая позиция была выражена Конституционным Судом РФ¹⁴. Таким образом, правовая форма разграничения полномочий по предметам совместного ведения посредством федеральных законов также предусмотрена Конституцией РФ.

В нашей стране в силу ряда причин разграничение полномочий по предметам  совместного ведения пошло по договорному пути, что позволило  сохранить единство России как государства  и разграничить предметы ведения и полномочия в зависимости от соотношения политических сил в центре и каждом конкретном субъекте РФ. Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий и заключенные в соответствии с ними соглашения стали основой, определяющей функциональную сферу деятельности органов государственной власти. В "массовую стадию" процесс разграничения полномочий посредством заключения договоров и соглашений вступил в 1994 году с подписанием Договора с Кабардино-Балкарией. С 1994 года было подписано более 300 договоров и соглашений.

Однако практика заключения договоров  порождает неравноправие субъектов  РФ. Ряд внутрифедеральных договоров  предоставил отдельным субъектам  Российской Федерации льготы и преимущества, ставящие их в более благоприятные  по сравнению с другими субъектами РФ условия, в отдельных договорах есть немало политических уступок, экономических, бюджетных льгот и преимуществ.

Между тем статья 5 Конституции  Российской Федерации гласит, что  во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты РФ между собой равноправны. Статья 19 гласит, что все граждане равны перед законом. Отсюда равноправие субъектов Российской Федерации должно проявляться в трех аспектах: равноправие субъектов Федерации между собой, равноправие во взаимоотношениях с органами государственной власти Российской Федерации, равноправие народов Российской Федерации. Ссылки некоторых ученых на объективные признаки неравенства субъектов РФ здесь несостоятельны, так как различные условия (географическое положение, размеры территорий и др.) - это естественная уникальность, а их конституционное равенство - это юридическое явление. Таким образом, договорная форма разграничения полномочий ведет к нарушению конституционного равенства субъектов РФ.

Кроме того, договоры содержали в себе ряд существенных нарушений норм Конституции РФ, а именно: регулировали более широкий круг вопросов, чем разграничение полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти; разграничивали полномочия органов по предметам не совместного ведения Федерации и ее субъектов, а исключительного ведения РФ; разграничивали полномочия по предметам совместного ведения, которые уже урегулированы федеральными законами.Учитывая многочисленные нарушения в договорах, нестабильность такой формы разграничения полномочий, нарушение равноправия субъектов РФ и, как следствие всего этого, нарушение единства и целостности системы государственного управления, федеральный законодатель был вынужден обратиться к законодательной форме разграничения полномочий по предметам совместного ведения.

Здесь необходимо отметить, что классическое федеративное правовое государство - это  государство, где главенствует Конституция  и федеральный закон. Исходя из того что государствообразующим актом  Российской Федерации является Конституция РФ, принцип федерализма, количество и перечень субъектов Федерации установлены Конституцией, Федеративный договор и иные договоры должны соответствовать Конституции РФ, Российская Федерация является конституционной федерацией. Правовой статус России как конституционной федерации определил приоритет закона над договором в организации и функционировании публичной власти различных уровней и устанавливает необходимость разграничения полномочий и предметов ведения между федеральным центром и региональным уровнем управления именно федеральными законами. Право Федерации всегда должно иметь приоритет над правом субъекта Федерации, так как интересы целого важнее интересов части. В связи с этим все договора должны соответствовать не только Конституции РФ, но и федеральным законам.

Учитывая приоритет федеральных  законов над договорами и то, что  все больше вопросов по предметам  совместного ведения регулируется посредством федеральных законов, в последние годы стала наблюдаться  тенденция расторжения договоров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ¹⁵. Законодательное разграничение полномочий является более стабильной правовой формой. Кроме того, обеспечивается единство управленческих функций в системе государственного управления и устанавливаются равные условия деятельности для органов государственной власти всех субъектов РФ. Законодательная форма разграничения полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения необходима для единства системы государственного управления, для эффективного взаимодействия органов государственной власти между собой, для четкого и ясного определения функциональных задач каждого звена, каждой подсистемы всей государственной власти.

Здесь необходимо сказать несколько  слов о Комиссии при Президенте РФ по подготовке предложений о разграничении  предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной  власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Итогом работы данной Комиссии стала Концепция разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, представленная Президенту РФ. Общий вектор указанной Концепции - дальнейшая централизация, усиление влияния федерального центра на полномочия, находящиеся в совместном ведении РФ и ее субъектов. В Концепции подчеркнуто, что разграничение будет осуществляться федеральными законами, а не договорами. Предложена также концентрация контрольных и регулятивных функций на федеральном уровне, а непосредственно исполнительно-распорядительных функций - на региональном уровне.

Анализируя федеральные законы, регулирующие отношения по предметам совместного ведения, следует сделать вывод о том, что в них, как правило, обозначаются полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъекта РФ и даже органов местного самоуправления. Однако думается, что невозможно выделить все вопросы, входящие в соответствующий предмет ведения, и разграничить их между уровнями власти. Останутся вопросы, не перечисленные в соответствующем законе, и будет непонятно, кто их решает, либо возникнет ситуация, когда одни и те же вопросы будут отнесены к ведению как федеральных, так и региональных органов исполнительной власти. Нереально раз и навсегда на сугубо расчетно-рациональной основе установить точное соответствие объема исполняемых полномочий их финансовому обеспечению, сделать фактически исполняемые полномочия по объему и содержанию стабильными. Кроме того, в этих законах не уделяется должного внимания вопросам взаимодействия указанных органов власти в процессе осуществления полномочий по предметам совместного ведения¹⁶.

Стремление законодателя посредством  федеральных законов жестко разграничить вопросы на федеральные, региональные и местные без установления совместной процедуры деятельности ведет к  подмене соответствующими законами статьи 72 Конституции РФ. Речь идет о том, что, исходя из смысла указанной статьи, органы государственной власти РФ и субъектов РФ реализуют свою компетенцию по всем вопросам, перечисленным в статье 72 Конституции РФ. Учитывая приоритет в этой области федеральных законов над региональными, законодательное разграничение полномочий может вести к нарушению конституционных прав субъектов РФ на осуществление деятельности по всем предметам совместного ведения.