Механизм государства

Правительство – это коллегиальный исполнительно-распорядительный орган государства, в состав которого входят руководители министерств и приравненных к ним ведомств. Как правило, оно называется либо Советом министров, либо Кабинетом министров. Однако имеются и другие его названия, например: Федеральный совет (в Норвегии, Финляндии, Швеции), Правительство (например, в России, Франции).

Правительство может формироваться либо исключительно только парламентом без какого-либо участия главы государства, либо парламентом при ограниченном участии главы государства, либо в равной мере парламентом и главой государства, либо главой государства при ограниченном участии парламента, либо исключительно только главой государства без какого-либо участия парламента. В первом случае есть смысл говорить об абсолютно парламентарном способе формирования правительства, во втором случае – об ограниченно парламентарном способе формирования правительства, в третьем – о полупарламентарном (например, парламентарно-президентском) способе формирования правительства, в четвертом – об ограниченно внепарламентарном способе формирования правительства, в пятом – об абсолютно внепарламентарном способе формирования правительства7.

Правительство может нести ответственность либо в полном объеме исключительно только перед парламентом, либо в ограниченном объеме только перед парламентом, либо в равной мере перед парламентом и главой государства, либо в ограниченном объеме только перед главой государства, либо в полном объеме исключительно перед главой государства. В первом случае есть смысл говорить об абсолютно парламентарном способе ответственности правительства, во втором – об ограниченно парламентарном, в третьем – о полупарламентарном, в четвертом – об ограниченно внепарламентарном, в пятом – об абсолютно внепарламентарном.

В соответствии с этими способами ответственности и способами формирования правительств можно выделить и различить следующие их виды: абсолютно парламентарное правительство, ограниченно парламентарное правительство, полупарламентарное правительство, ограниченно внепарламентарное правительство и абсолютно внепарламентарное правительство. Абсолютно парламентарное правительство формируется только парламентом без какого-либо участия главы государства и ответственно в полном объеме исключительно только перед парламентом. Ограниченно парламентарное правительство формируется парламентом при ограниченном участии главы государства и ответственно в ограниченном объеме только перед парламентом. Полупарламентарное правительство формируется парламентом и главой государства и в равной мере ответственно перед парламентом и главой государства. Ограниченно внепарламентарное правительство формируется главой государства при ограниченном участии парламента и ответственно в ограниченном объеме только перед главой государства. Абсолютно внепарламентарное правительство формируется исключительно главой государства без какого-либо участия парламента и ответственно в полном объеме исключительно только перед главой государства. Кроме того, может быть псевдопарламентарное правительство, которое формально (по конституции) вроде бы формируется парламентом и ответственно перед ним, но на самом деле формируется и ответственно перед кем-то другим (например, перед той или иной политической партией).

По своему партийному составу правительство бывает однопартийным, многопартийным (коалиционным) и беспартийным. Однопартийное правительство обычно формируется парламентом при формальном участии главы государства (например, в Великобритании) или главой государства (например, во Франции) с той или иной мерой участия парламента из представителей той политической партии, которая имеет абсолютное большинство мест в парламенте или его нижней палате. Оно может формироваться главой государства из представителей своей партии вне зависимости от партийного большинства в парламенте. Многопартийное (коалиционное) правительство формируется парламентом при формальном участии главы государства (например, в Германии, Италии) или главой государства с той или иной мерой участия парламента из представителей нескольких (двух, а иногда и более) партий, как правило, тогда, когда ни одна их партий не имеет абсолютного большинства в парламенте или его нижней палате. Беспартийное правительство формируется главой государства из лиц, которые включаются в состав правительства независимо от их принадлежности к той или иной действующей в государстве и парламенте политической партии. Оно формируется, как правило, либо когда парламентским фракциям не удается договориться о создании коалиции, либо когда глава государства не учитывает наличия и соотношения в парламенте партий, либо когда в государстве партии и парламент ограничены в своих действиях или отсутствуют.

Правительство выполняет множество свойственных ему функций. Его деятельность охватывает все основные сферы государства: экономическую, социальную, политическую, духовную.

Например, Правительство РФ издает обязательные для исполнения постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Оно разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики; обеспечивает проведение единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии; осуществляет управление федеральной собственностью, осуществляет меры по обеспечению обороны государства, государственной безопасности, реализации внешней политики и др. Оно может подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом РФ, а в случае отставки или сложения полномочий по поручению Президента РФ продолжает действовать до сформирования нового Правительства РФ8.

Структура и состав правительства весьма разнообразны. В Российской Федерации правительство состоит из председателя Правительства РФ, его заместителей и федеральных министров.

Деятельность правительства обеспечивается в первую очередь и главным образом созданными при нем министерствами, комитетами, комиссиями, ведомствами, службами, агентствами, управляющими отдельными сферами государства. Они играют роль основных инструментов государственной деятельности в отдельных областях государственной жизни, принимают участие в выработке государственных решений, в разработке законодательства, в правительственном нормотворчестве, в руководстве многочисленными государственными организациями, находящимися в их подчинении, управляют порученными им отраслями на всей территории государства, издают подзаконные акты и т.д.

Для эффективного функционирования государства, как показывает практика, в его составе недостаточно иметь лишь одни центральные государственные органы. Поэтому кроме центральных представительных и исполнительно-распорядительных органов во всех административных территориях большинства государств существуют и функционируют соответствующие региональные законодательно-представительные исполнительно-распорядительные органы. Их структура и функции во многом повторяют структуру и функции центральных (верхних, высших, верховных, общегосударственных) органов представительной и исполнительно-распорядительной власти.

Представительный орган государственной власти (парламент) региона является постоянно действующим, высшим и единственным коллегиальным органом региональной представительной власти, наименование которого, структура, численность депутатов, срок их полномочий устанавливаются региональной конституцией или региональным уставом с учетом исторических, национальных и иных традиций региона. Сегодня они имеют самые различные названия. Чаще всего для этого употребляется слово «собрание» (Народное Собрание – в Дагестане, Ингушетии; Государственное Собрание – в республиках Алтай, Башкортостан; Законодательное собрание – в Алтайском крае и др.).

Региональные парламенты имеют право юридического лица и гербовую печать, самостоятельно решают вопросы организационного, правового, информационного, материально-технического и финансового обеспечения своей деятельности. В частности, они принимают конституции (в республиках) или уставы (в краях, областях, автономных округах, федеральных городах) регионов, региональные законы и другие нормативные акты, устанавливают административную ответственность за их неисполнение; осуществляют законодательную инициативу в Федеральном Собрании РФ; утверждают заключение и расторжение договоров региона, региональный бюджет и отчет о его исполнении, программы экономического, социального, культурного, экологического и национального развития; принимают решения о введении или отмене налогов, сборов и иных видов платежей; устанавливают правила использования природных ресурсов, охраны объектов исторического, культурного, научного и национального значения; определяют систему органов государственной власти и др.

В каждом регионе России существует определенная система органов исполнительно-распорядительной власти во главе с высшим исполнительно-распорядительным органом региона, возглавляемым его руководителем, который может согласно конституции (устава) региона иметь статус высшего должностного лица (главы) региона государства. Высшее должностное лицо региона избирается гражданами Российской Федерации, проживающими в данном регионе, а также может избираться специально созываемыми собраниями представителей региона на срок не более пяти лет и не более двух-трех сроков подряд. Наименование этой должности устанавливается конституцией (уставом) региона с учетом его исторических, национальных и иных традиций. Например, в Татарстане, в Башкортостане, Бурятии, Ингушетии, Кабардино-Балкарии, Калмыкии, Сахе (Якутии), Тыве, Удмуртии она называется президентом. Президент является главой государства, либо высшим должностным лицом и главой исполнительно-распорядительной власти, либо главой республики, ее исполнительно-распорядительной власти председателем правительства. Им может быть гражданин Российской Федерации, постоянно проживающий в республике не менее 10 или 15 лет, в возрасте старше 35 или 40 лет. Почти везде он избирается гражданами Российской Федерации, проживающими в данной республике, на пять лет и лишь в Бурятии и Коми – на четыре года. Президент выступает гарантом территориальной целостности республики, соблюдения ее конституции и законов; участвует от имени республики в решении вопросов совместного с Российской Федерацией ведения; вводит в интересах безопасности граждан чрезвычайное положение в республике с последующим утверждением парламентом; руководит деятельностью правительства; назначает выборы депутатов республиканского парламента; информирует парламент о важных вопросах внутренней и международной политики; в ряде республик (Ингушетии, Калмыкии, Тыве) может распускать парламент; разрешает вопросы республиканского гражданства; награждает государственными наградами и присуждает почетные звания. В краях, областях, автономных округах высшим должностным лицом региона является глава администрации (губернатор, в Москве – мэр), избираемый гражданами, как правило, на четыре года. Подчиняясь Президенту РФ и Правительству РФ (по вопросам, отнесенным к ведению Федерации, и по совместным с ней полномочиям), глава администрации действует самостоятельно в пределах своей компетенции. Он формирует администрацию (правительство) региона и руководит всеми региональными органами исполнительно-распорядительной власти, опротестовывает в судебном порядке те или иные решения регионального парламента, издает по вопросам своей компетенции общеобязательные на соответствующей территории постановления и распоряжения. Среди его полномочий: разработка и представление на утверждение регионального парламента бюджета региона и обеспечение его исполнения; организация взаимодействия с местными органами государственной власти и др9.

В Российской Федерации полиция, внутренние войска, часть органов предварительного следствия и дознания, оперативно-розыскной деятельности входят в систему МВД России. Учреждения исполнения наказаний (тюрьмы, колонии) в 1998 г. были переданы Минюсту России. Кроме того, существуют органы таможенного контроля и налоговая полиция. Национальную безопасность обеспечивают СВР России (бывшее 1-е Главное управление КГБ), ФПС России, Федеральное агентство правительственной связи и информации, ФСО России, ФСБ России. В частности, ФСБ России не только осуществляет контрразведывательную деятельность, но и ведет борьбу с преступностью. В ее составе созданы департаменты контрразведки, по борьбе с терроризмом, анализа, прогноза и стратегического планирования, по организационно-кадровой работе, обеспечения деятельности, разработки и пресечения деятельности преступных организаций, следственное управление, оперативно-поисковое управление, управление оперативно-технических мероприятий и др.

Заметную, а иногда и решающую роль в государстве (когда возникает угроза нападения извне, в случае войны, восстания народа и т.д.) играет армия, состоящая преимущественно из военнослужащих и выступающая в качестве особой части аппарата государственной власти. Она обеспечивает выполнение ее органами властно-государственных функций и принятых ими решений в отношении других государств с публичным (открытым) применением соответствующего вооружения и (или) представляет собой организованное объединение вооруженных людей, содержащихся государством в целях наступательной или оборонительной войны10.

3. Государственный орган: определение  и виды

Надо отметить, что в отношении определения государственного органа среди теоретиков государства и права почти нет разногласий. Понятие данного органа, как правило, определяется так: это основной структурный элемент механизма государства, состоящий из государственных служащих, наделенных властными полномочиями и материальными средствами для реализации конкретных функций (или функции) государства.

Рассмотрение природы государственных органов предполагает прежде всего их отграничение от негосударственных органов. В настоящее время различия между ними сводятся в основном к следующему:

- государственные органы формируются государством, а негосударственные – общественными формированиями;

- государственные органы действуют от имени государства, а негосударственные – от имени общественных формирований и не реализуют государственно-властных полномочий;

- место и роль каждого государственного органа в механизме государства определяются действующим законодательством, в то время как структура, место и роль каждого негосударственного органа определяются общественными формированиями;