Нормативный договор

Конституция Российской Федерации предусматривает возможность заключения двух видов договоров:

а) между Российской Федерации и субъектом Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий (ч.3 ст. 11 Конституции РФ);

б) между органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации о передаче осуществления части полномочий (ч.3 ст.78 Конституции РФ).

Согласно ч. 3 ст.11 Конституции РФ, положение которой входит в основы конституционного строя, разграничение предметов ведения и полномочий в федеративных отношениях осуществляется, прежде всего, Конституцией РФ (ст.71 и ст.72), а затем уже договорами. Следовательно, договорами здесь можно регулировать лишь то, что не урегулировано Конституцией Российской Федерации.

Практика заключения договоров между Российской Федерацией и отдельными субъектами Российской Федерации основана на делении всех вопросов государственной жизни на три группы:

а) предметы ведения Российской Федерации;

б) предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов;

в) предметы ведения субъекта Российской Федерации.

Заключение договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ приходилось на 1994-1998 годы.

В период с 1994 по 2003 гг. было заключено 46 договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, более 300 соглашений в развитие этих договоров. Однако с 2004 г. многие из них утратили силу в связи с приведением их в соответствие с Конституцией 1993 г.

В период с 2003-2009 г.г. были заключены такие нормативные договоры, как:

1) О согласованных действиях  в связи образованием новых  субъектов в составе Российской  Федерации путем их объединения. Например, Договор от 17 февраля 2003 г. «О согласованных действиях по  образованию нового субъекта  Российской Федерации путем объединения  Пермской области и Коми-Пермяцкого  автономного округа».

2) Договоры о взаимодействии  органов государственной власти  между двумя субъектами, например, Договор между органами государственными  власти Читинской области и  органами государственной Агинского бурятского автономного округа от 28 марта 2003 г.

3) о порядке проведения выборов. Например, Договор между органами  государственной власти Тюменской  области, Ханты-Мансийского автономного  округа – Югры, Ямало-Ненецкого  автономного округа о порядке  и условиях проведения выборов  депутатов Тюменской областной  Думы третьего созыва от 19 октября 2006 г.

В период с 2003 по 2009 гг. наблюдается уменьшение практики заключения нормативных договоров в конституционном праве России. В настоящее время договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ не заключаются, а ведущую роль среди источников конституционного права России занимают нормативные правовые акты. 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3.2. Нормативный договор в международном праве

В современном международном праве существует огромное количество норм, созданных договорами между государствами. Межгосударственный договор как способ создания норм международного права – это явно выраженное соглашение между государствами относительно признания того или иного правила в качестве нормы международного права, изменения или ликвидации существующих норм международного права.

В соответствии со ст. 2 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. (СССР была ратифицирована в 1986 г.) договор – это международное соглашение, заключенное между государствами в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится ли такое соглашение в одном документе, в двух или нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования. Но в ст. 3 Конвенции оговаривается, что эта Конвенция не применяется к международным соглашениям, заключенным между государствами и другими субъектами международного права или между такими другими субъектами международного права, и к международным соглашениям не в письменной форме, не затрагивает юридической силы таких соглашений, а также применения к ним любых норм, изложенных в указанной Конвенции, под действие которых они подпадали бы в соответствии с международным правом, независимо от настоящей Конвенции.

Согласно ст. 2 Федерального закона от 15.07.1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» международный договор Российской Федерации – это международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами), с международной организацией либо с иным образованием, обладающим правом заключать международные договоры, в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования.

Пункт 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации» разъясняет, что международные договоры Российской Федерации могут заключаться от имени Российской Федерации (межгосударственные договоры), от имени Правительства Российской Федерации (межправительственные договоры) и от имени федеральных органов исполнительной власти (межведомственные договоры).

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3.3. Нормативный договор в административном праве

Традиционно административные договоры рассматривались как одна из форм управления, встречавшаяся на практике. В советский период времени в административном праве главенствовала позиция, согласно которой договоры источником административного права не являются и не применяются в качестве юридической формы в процессе государственного управления. В административном праве не анализировалась нормативность договорных правил поведения, традиционно не рассматривалась категория «договор» в связи с такими понятиями, как «норма» и «источник права».  Интерес к административным договорам как методу правового регулирования возрос в 90-е годы, который обусловлен объективными причинами увеличения роли договорного регулирования в различных сферах общественных отношений: экономической, политической, социальной.

Произошедшие изменения в обществе привели к тому, что в настоящее время в теории административного права имеет место точка зрения, при которой договор признается источником административного права, несмотря на отсутствие единообразия точек зрения о правовой природе административного договора.

Административный договор рассматривается в качестве разновидности публично-правового договора. В качестве особенностей публичного договора выделяют следующее:

1) одной из сторон публично-правового  договора всегда является государство  в лице своих органов;

2) государственные органы, вступая  в договорные отношения, ограничены  пределами своей компетенции.

Ю.Н. Старилов в качестве обязательных условий публично-правовых договоров выделяет: удовлетворение общественного, публичного либо государственного интереса; определение административного (публичного) режима реализации определенных задач и функций; осуществление контроля за его реализацией со стороны органов управления; возможность прекращения административного договора в одностороннем порядке органами (должностными лицами) исполнительной власти при неисполнении или ненадлежащем исполнении другой стороной принятых обязательств; установление возможности разрешения возникших споров в органах административной юстиции и в судебных органах.

Нормативному административному договору присущи следующие признаки:

1. К административным следует относить договоры, содержащие специальные обязательства (условия), выходящие за рамки обычных гражданско-правовых договорных отношений. Органы исполнительной власти (местная администрация) как субъекты таких договоров преследуют цель эффективного осуществления задач публичной (государственной) службы, созданной, в свою очередь, в целях удовлетворения государственных или общественных интересов.

Примером административно-правового соглашения может служить заключенное в 1995 г. администрацией Тамбовской области и Юго-Восточной железной дорогой контрактное соглашение о взаимодействии, в котором определены обязанности сторон, касающиеся, в частности, эксплуатации убыточных железнодорожных линий. Для решения этих вопросов была создана областная межотраслевая комиссия. В соответствии с контрактным соглашением Юго-Восточная железная дорога обязуется содержать в исправном состоянии находящиеся в ее ведении убыточные малодеятельные линии, обеспечивать на них устойчивую эксплуатационную работу; по итогам каждого квартала представлять межотраслевой комиссии расчеты по объемам грузовых и пассажирских перевозок и т. д. Администрация области должна рассматривать вопросы эксплуатации малодеятельных линий и подъездных путей предприятий, вырабатывать соответствующие предложения с необходимыми обоснованиями о целесообразности их дальнейшей эксплуатации и путях ликвидации убыточности их работы. Администрация взяла на себя также обязательство направлять часть финансовых средств на строительство платформ.

В настоящее время, думается, назрела необходимость подготовки и принятия закона, в соответствии с которым специальные постановления органов исполнительной власти, принимающей на себя особые обязательства, считаются правовыми актами прямого действия и подлежат обязательному исполнению путем выдачи предписаний главой администрации соответствующего субъекта Федерации. Принудительное исполнение таких решений должно обеспечиваться судебным приставом за счет средств, перечисляемых в государственный бюджет. Неисполнение обязательных специальных условий административного договора другим его участником может привести к расторжению договора в одностороннем порядке по инициативе органа исполнительной власти (органа государственного или местного управления) наряду с применением экономических санкций, установленных в самом договоре.

2.  В качестве административных  договоров целесообразно рассматривать  и так называемые договоры  о концессии публичной (государственной) службы, посредством которых орган  исполнительной власти и особенно  местная администрация делегируют  хозяйственным товариществам и  обществам, а также лицам, занимающимся  предпринимательской деятельностью, т. е. юридическим и физическим  лицам, часть своих функций и  полномочий, которые связаны с обеспечением жизненно важных общественных потребностей и интересов граждан, поддержанием порядка на соответствующих территориях. К таким административным договорам можно, в частности, отнести соглашения Воронежской городской администрации с акционерными и арендными предприятиями городского транспорта по ремонту жилищного фонда, осуществлению очистительных мероприятий и др. В этих соглашениях предусмотрены двусторонние специальные обязательства: обязанность администрации по осуществлению дотационных выплат; обязанность администрации предприятий по качественному выполнению принятых на себя условий (например, точно выдерживать график движения автобусов, трамваев и троллейбусов, производить уборку и вывоз бытовых отходов в ранние утренние часы и подвергать их полному уничтожению).

Указанные задачи, которые должны решаться органами местного самоуправления (поддержание чистоты в населенных пунктах, уборка территорий, обращение с отходами и т. п.), могут быть выполнены различными способами. Например, представительный орган муниципального образования принимает постановление о создании унитарного муниципального предприятия по обращению с отходами. Кроме того, эту задачу можно решить путем заключения административного договора с соответствующим предприятием (если таковое имеется), передав ему часть принадлежащих органу местного самоуправления полномочий, в данном случае по обеспечению чистоты в городе и обращению с отходами. В качестве другого примера можно привести передачу частной компьютерной фирме полномочий по составлению электронного городского земельного кадастра, обработке картографической информации, выполнению картографических работ и т. д., причем пользователями созданных программ являются городские муниципальные службы и областные организации. Таким образом, важнейшие функции органов местного самоуправления передаются организации, которая получает не только финансирование от органов местного самоуправления. Например, для того чтобы компьютерная фирма имела право проводить такие работы, в договоре было указано на необходимость получения соответствующей лицензии, создания в фирме отдела по контролю за порядком использования получаемой из государственных органов и органов местного самоуправления секретной информации, проведения подготовительных мероприятий.

Законодательство субъектов РФ определяет возможность заключения административных договоров в самых общих чертах. Уставы субъектов РФ, с нашей точки зрения, устанавливают возможности для заключения административных договоров. Например, в них определяется, что органы государственной власти субъектов РФ вправе передавать часть своих полномочий, не являющихся их исключительной компетенцией, федеральным органам государственной власти Российской Федерации, другим субъектам федеративных отношений, органам местного самоуправления в Воронежской области. Очевидно, что передача этих полномочий будет осуществляться при использовании такой формы, как заключение административного договора. Уставами субъектов РФ предоставляется возможность заключать публично-правовые договоры с Российской Федерацией, субъектами международного права в сфере внешнеэкономических и международных связей.

Законодательство о местном самоуправлении в Воронежской области устанавливает возможность заключения между органами государственной власти и органами местного самоуправления соглашений и договоров как одной из форм их взаимодействия. Правда, наряду с этими договорами к таким формам законодатель относит и взаимное делегирование полномочий органами государственной власти и органами местного самоуправления. Думается, что подобное делегирование также должно происходить в рамках административного договорного процесса.