Нормативный правовой акт как источник права

Следующий шаг в развитии системы подзаконных актов был связан с принятием Конституции СССР 1977 и Конституции РСФСР 1978 года. Согласно новым положениям на федеральном уровне принимаются следующие акты, которые обязательны для исполнения на всей территории РСФСР:  постановления и иные акты Верховного Совета РСФСР; (и опять же перечень актов не закрыт) указы и постановления Президиума Верховного Совета РСФСР;  постановления и распоряжения Совета Министров РСФСР.

На основании статьи 128 Конституции РСФСР 1978 года15 можно сделать вывод, что помимо актов Совета Министров существуют подзаконные акты министерств, государственных комитетов РСФСР, других органов подведомственных Совету Министров РСФСР. Какой-либо общеобязательной формы для актов министерств и государственных комитетов конституционно не было закреплено.

Последним этапом конституционного регулирования системы нормативных правовых актов стало принятие Конституции Российской Федерации 1993 года. Иерархия законов существует и законодательно и в реальности, а подобная организация подзаконных нормативных правовых актов вызывает сомнение.

В самом общем виде данный вопрос регулирует Конституция Российской Федерации, устанавливая следующие виды подзаконных актов: указы Президента, постановления палат Федерального Собрания, постановления Правительства.

Касательно системы и иерархии подзаконных актов Конституция РФ 1993 года указывает, что указы Президента обладают большей юридической силой по сравнению с постановлениями Правительства России.

Соотносимость актов правительства и актов федеральных органов исполнительной власти регулирует федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 года (в ред. от 03 декабря 2012 года) № 2-ФКЗ «О Правительстве». В ст. 12 федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве» указано, что Правительство Российской Федерации имеет право отменять или приостанавливать действие актов федеральных органов исполнительной власти, что позволяет рассматривать, что акты Правительства стоят выше актов федеральных органов исполнительной власти16.

Однако не всем актам отведено определенное место на иерархической лестнице. Например, статьи 102, 103 Конституции РФ предусматривают, что палаты Федерального Собрания вправе принимать постановления по вопросам их компетенции17, но какое место данные постановления занимают в системе нормативных правовых актов – не указано. Поэтому в исследованиях по теории государства и права относительно положения постановлений Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания России в системе федеральных нормативных правовых актов либо нет единого мнения, либо этот вопрос вообще умалчивается.

Одни авторы считают, что указы Президента, как главы государства, стоят выше постановлений палат Федерального Собрания. Другие теоретики придерживаются точки зрения, что постановления палат Федерального Собрания (как представительного органа, избранного населением и представляющим интересы всего населения) стоят выше актов Президента. Остальные полагают, что указы Президента и постановления Государственной Думы стоят на одной ступени18.

Представляется возможным согласиться с последней (третьей) точкой зрения, уточнив, однако, что на этой же ступени стоят и постановления Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации

На этом законодательное регулирование системы федеральных подзаконных нормативных правовых актов заканчивается. Вопрос о месте иных подзаконных нормативных правовых актах в системе правовых актов (например, актов Генеральной Прокуратуры, Следственного Комитета, ЦИК, Банка России) законодатель не решил. Кроме того, не уделено внимания иерархии подзаконных нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти внутри одной группы. В частности, органы исполнительной власти правомочны издавать нормативные правовые акты в форме положений, постановлений, правил, приказов, инструкций, распоряжений (при этом возникает вопрос — почему у иных органов государственной власти распоряжение это индивидуальный акт, а у федеральных органов исполнительной власти это нормативный правовой акт).

Таким образом, следовало бы на законодательном уровне определить, есть ли разница в перечисленных формах актов, помимо наименования, и обладают они все одинаковой юридической силой, или же их юридическая сила различна.

 2.2. Признаки нормативного правового акта

Вопрос о том, должно ли появиться в законодательстве определение нормативного правового акта, спорный. Не случайно до сих пор не принят федеральный закон «О нормативных правовых актах». Так это или нет, но само понятие нормативного правового акта должно быть разработано в теории права не хуже, чем понятие состава преступления в науке уголовного права.

Органы исполнительной власти наделены правом принятия нормативных правовых актов, а Гражданско-процессуальный и Арбитражный процессуальный кодексы Российской Федерации предусматривают возможность и процедуру их обжалования. При этом практические работники довольно часто не видят разницы между нормативным и ненормативным приказом,  считают должностную инструкцию индивидуальным актом. Как отмечает И.Г. Моисеева, в судебной практике не единичны случаи, когда вследствие неправильной квалификации нормативного правового акта как ненормативного дело рассматривается по правилам другой главы процессуального закона19.

Учитывая это, актуальность проблемы понятия нормативных правовых актов со временем не исчезает.  Первым опытом раскрытия понятия и признаков нормативного правового акта можно считать письмо Министерства юстиции Российской Федерации от 3  июня 1993 г. N 08-09/30720. В нем в пункте 3.1 указывалось, что направлению на государственную регистрацию подлежат только акты, содержащие правовые нормы, т.е. правила поведения, рассчитанные на неопределенный круг лиц и неоднократное применение,  и что при этом нормы могут быть постоянно действующими, т.е. установленными без ограничения срока;  временными, т.е. содержащими указание на действие в течение обозначенного временными рамками периода либо на действие до наступления определенного условия; принятыми в порядке эксперимента (если не указан срок их действия).

Определение нормативного правового акта и правовой нормы далее появляется в Постановлении Государственной Думы Российской Федерации от 11 ноября 1996 г. N 781-II ГД "Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации"21.

В соответствии с указанным Постановлением Государственной Думы Российской Федерации нормативный правовой акт - это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. Правовая норма - это общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение.  Пленум Верховного Суда РФ в Постановлении N 5 от 27 апреля 1993 г. "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону"  в п. 2 дал следующие разъяснения: "... правовыми актами, соответствие которых закону может проверить суд по заявлению прокурора, являются, в частности,  принятые указанными выше органами и должностными лицами решения, содержащие обязательные предписания (правила поведения), влекущие юридические последствия. Такие акты могут носить нормативный характер, то есть устанавливать правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом".  25 мая 2000года в указанный документ были внесены изменения и дополнения Постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 19. Под нормативным правовым актом стали понимать изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.  29 ноября 2007 г. Пленума Верховного Суда Российской Федерации в своем Постановлении от N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" 4 сформулировал существенные признаки нормативного правового акта. В п. 9 к числу таковых отнесены: издание нормативного акта в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.  Если обратиться к теории права, то учеными, как правило, называется стандартный набор признаков нормативного правового акта.  Так, выделяется следующие его признаки: волевое содержание; официальный характер; вхождение в единую систему; нормативность;  письменный документ; принимается по специальной процедуре;  принимается компетентными органами; регулирует общественные отношения; гарантируется принудительной силой государства.

При характеристике понятия «нормативный правовой акт» имеют значение все три составляющие. «Акт» в данном случае означает материальный источник, документ. При этом важно, что это «правовой» документ и документ «нормативный». Следовательно, можно выделить три группы признаков, характеризующих нормативный правовой акт:

- признаки, характеризующие правовой документ как нормативный (нормативность, способность регулировать типичные общественные отношения);

- признаки, характеризующие «акт» (волевое содержание и письменное выражение);

- признаки, характеризующие нормативный акт как правовой (официальный характер, гарантия принудительной силой государства).

И только все они в совокупности позволяют назвать тот или иной документ нормативным правовым актом.

Такие же черты нормативного правового акта, как вхождение в единую систему, принятие по специальной процедуре, принятие компетентными органами, -  скорее не признаки, а принципы или требования к их созданию, так как они характеризуют не сущность нормативного правового акта, его законность22.

Рассмотрим первую группу признаков.  Регулирование общественных отношений, т.е. отношений между людьми и их группами возможно двумя способами: нормативно и ненормативно, в том числе путем установления индивидуальных властных обязательных для адресата предписаний. Регулирование отношений в обществе с помощью нормативных правовых актов – это регулирование нормативное. Отсюда следует: регулировать общественные отношения способны не только нормативные, но и индивидуальные акты.

Однако здесь необходимо сделать оговорку. Признаком нормативного правового акта можно считать способность регулировать типичные, повторяющиеся общественные отношения. В этом выражается важный признак нормативного правового акта – нормативность.

В отличие от индивидуального правового акта, адресованного конкретному субъекту отношений, нормативный акт содержит нормы.  Норма – это правило, эталон, стандарт. Она может быть как социальной, так и технической, т.е. не связанной с отношениями между людьми.

Социальные нормы – это правила поведения, каждое из которых отражает определенно необходимый вариант поведения участника отношений для достижения того или иного результата. При этом каждый участник отношений обладает волей и желанием поступать определенным образом, вступая в общественные отношения, для реализации своих потребностей.

Технические нормы определяют правила обращения человека с предметами материального мира. Последние же ни сознанием, ни волей не обладают, соответственно непосредственного интеллектуально-волевого воздействия на человека оказать не могут. Естественно, что в тех случаях, когда неверное обращение человека с вещами или природой может оказать опосредованное воздействие на других людей, такие правила становятся социально значимыми и получают закрепление в законодательстве. При этом по своему содержанию они продолжают оставаться техническими.

Нормативный правовой акт может включать как нормы социального, так и технического содержания.

Нормативность – это тот ведущий компонент, который позволяет отграничивать нормативные правовые акты от индивидуальных (правоприменительных).

Нормативный характер акта, как указано во всех обозначенных выше документах Государственной Думы РФ, Министерства юстиции РФ и Верховного Суда РФ, выражается в том, что он касается заранее неопределенного круга лиц, рассчитан на неоднократное применение.

Когда речь идет о заранее неопределенном круге лиц, не важно, на большой или маленькой территории реализуется этот акт. Неопределенность круга лиц означает отсутствие их индивидуализации в самом нормативном правовом акте, будь это акт федерального уровня, или документ, принятый в организации.

Неоднократность применения акта предполагает возможность его реализации заранее неопределенное количество раз, когда различные субъекты общественных отношений оказываются в отднотипных ситуациях.

Вторую группу признаков образуют признаки акта как документа.

Волевое содержание документа означает, что он является формой выражения чьей-то воли, выражает чьи-то интересы. Это могут быть интересы отдельных социальных групп, могут быть интересы общества в целом, но так или иначе эти интересы выражает государство либо уполномоченный им орган или организация. По мнению С.С. Алексеева, акт во всех случаях выражает волю государства. Отсюда его властность, авторитарность23. Такой подход является наиболее распространенным в

теории права.

Письменное выражение документа. Требования, изложенные в нормативных правовых актах, чтобы определять поведение людей в тех или иных ситуациях,  должны быть внешне выражены и доведены до своих адресатов. Каждый человек, чтобы знать и реализовывать свои права и обязанности, должен иметь возможность ознакомиться с ними. Не случайно ни один нормативный правовой акт, затрагивающий права или обязанности человека и гражданина, не может применяться, если он не опубликован официально для всеобщего сведения (ч.3 ст.15 Конституции РФ24).

Однако, рассматривая такой признак правового акта, как его внешнее письменное закрепление, важно иметь ввиду, что нормы могут содержаться не только в правовых актах, но и в различных книгах, например,  религиозного или морального содержания. Поэтому письменная форма акта не характеризует нормативный правовой акт как таковой в полном объеме.

Остальные признаки, такие как официальный характер, вхождение в единую систему, принятие по специальной процедуре, принятие компетентными органами, гарантия принудительной силой государства, имеют общие черты для всех правовых актов и позволяют отличать правовые документы от всех других.