Нормотворчество

Среди факторов, оказывающих  решающее воздействие на процесс  подготовки и формирования права (правообразующие факторы), следует выделить материальные (экономические), политические, социальные, экологические и иные факторы.

Каждый нормативный правовой акт должен в максимальной степени  отражать и учитывать наряду с  материальными условиями жизни  всего общества, уровнем развития экономики и уровнем жизни  людей соотношение различных  социальных и политических сил, степень  политической активности политических партий и движений, состояние отношений  между нациями и народностями, взаимоотношений с другими странами и народами.

Завершаются предварительные  работы принятием решения о подготовке проекта, уровень качества которого, а вместе с тем и его эффективности  зависит от того, насколько точно  и всесторонне учитываются все  существующие на данный момент факторы, насколько адекватно отражается в них объективная действительность.

Следующая стадия — это подготовка первоначального текста проекта.

Проекты законов, как правило, готовят соответствующие органы, имеющие право законодательной  инициативы, или компетентные органы по поручению субъектов, имеющих  право законодательной инициативы.

Проекты указов Президента, постановлений Правительства обычно готовятся соответствующими министерствами и ведомствами. Такие проекты  могут быть подготовлены также в  аппарате соответственно Президента, Правительства.

В некоторых случаях дается поручение составить первоначальный текст проекта нескольким ведомствам.

Для выработки важных и  сложных проектов обычно образуются комиссии, включающие представителей заинтересованных организаций, предпринимателей, ученых-юристов и других специалистов.

Правотворческий орган может  поручать подготовку альтернативных проектов нескольким органам, организациям, творческим коллективам или отдельным лицам, а также объявлять конкурсы на лучший проект. Это позволяет отразить плюрализм мнений, выработать оптимальное  решение того или иного вопроса.

После подготовки первоначального  текста проекта начинается следующая стадия правотворческого процесса — предварительное обсуждение проекта.

Оно может осуществляться с привлечением большого круга заинтересованных органов, организаций, общественности. Предварительное обсуждение может  осуществляться в различных формах:

• обсуждение на местах с привлечением целого ряда учреждений, общественных организаций;
• обсуждение в печати, радио, на телевидении, проведение теле- и радиодсбатов;
• парламентские чтения;
• обсуждение на совещаниях непосредственно при правотворческом органе с участием научной общественности и заинтересованных министерств, ведомств;
• рецензирование проекта научно-исследовательскими учреждениями; отзывы и заключения на проект со стороны министерств, ведомств, иных учреждений и организаций, не участвующих в его разработке;
• гак называемое нулевое чтение, т. е обсуждение проекта с участием представителей парламентского большинства;
• предварительное рассмотрение проекта на заседаниях профильных комитетов законодательного органа и т. д.

Важнейшие законопроекты  могут быть вынесены на всенародное  обсуждение. В этом случае законопроект публикуется в центральных и  местных газетах, в журналах, рассматривается  на заседаниях представительных органов  различных звеньев, в трудовых коллективах  предприятий и учреждений, в воинских частях, общественных объединениях, на собраниях граждан по месту жительства.

Предварительное обсуждение проектов законов весьма важно для  повышения качества как конкретного закона, так и всего законодательного процесса. На данной стадии проект нормативно- правового акта проходит всестороннюю правовую, финансовую, экологическую и иную экспертизу.

Следующая стадия — доработка проекта закона и внесение его на рассмотрение правотворческого органа. На этой стадии проект дорабатывается, редактируется и вносится на рассмотрение соответствующего компетентного органа. Таким компетентным органом для принятия законов является парламент страны. Следует отметить, что право внесения законопроектов в законодательное учреждение (конгресс, национальное собрание, сейм) в соответствии с действующим законодательством и установленной процедурой называется правом законодательной инициативы. Иногда понятие законодательной инициативы трактуется более широко. В него включается внесение в законодательные органы не только готовых законопроектов, но и предложении об издании, изменении или отмене действующих законов.

Согласно ч. 1 ст. 104 Конституции РФ право законодательной инициативы принадлежит:

• Президенту РФ;
• Совету Федерации;
• членам Совета Федерации;
• депутатам Государственной Думы;
• Правительству РФ;
• законодательным (представительным) органам субъектов РФ.

Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду, Верховному Суду и Высшему  Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения.

После внесения проекта нормативного акта в соответствующий правотворческий  орган наступает новый этап правотворческой  процедуры, когда работа над проектом вступает в официальную фазу и осуществляется самим правотворческим органом; наступает этап непосредственного создания правовых норм.

Рассмотрим стадии этого  этапа применительно к законотворческому (законодательному) процессу в Российской Федерации.

 

Виды нормотворчества

 

Нормотворчество как универсальный  процесс формирования и развития правовых актов может быть разделен на несколько видов. Причем, речь идет не об искусственной их классификации, поскольку в реальной жизни устойчиво  существуют именно виды нормотворческой  деятельности. Критерием выделения  видов нормотворчества служат:

1. субъект нормотворчества, т.е. орган или сообщество, которое вправе принять тот или иной акт. Их правомочность обусловлена конституционным или законодательным статусом. Именно данный субъект может выступить с инициативой подготовки и принятия правового акта либо реагировать на нормотворческую деятельность других субъектов. Рассмотрение предложений последних является либо обязательным, согласно конституционным и иным правилам взаимоотношений других органов, либо рекомендательным. Если круг субъектов нормотворчества строго определен, то круг субъектов инициативы более широкий и, как правило, регулируется лишь частично. Тем самым стимулируется участие в нормотворчестве граждан и их общественных отношений, локальных органов и др.;

б) регламенты нормотворчества различных государственных органов регулируют процессы подготовки, обсуждения, принятия и вступления в силу правовых актов. В них точно фиксируются этапы, стадии движения проекта акта, виды совершаемых с ним действий, субъекты – участники каждой стадии и их права, обязанности и взаимоотношения. Процедуры могут быть в виде регламентов палат Парламента, порядка или правил подготовки и принятия актов в органах исполнительной власти. Нередко они содержатся внутри статусных законов или положений, определяющих статус,

задачи, функции и полномочия соответствующих  органов;

в) нормотворческие процессы ориентированы на строго определенные виды правовых актов как цели их деятельности, как легальные рамки правоформирующих действий, как границы, отделяющие создаваемый акт от актов других органов. Для этих целей служат положения конституций, устанавливающие систему, виды, признаки правовых актов и их соотношение между собой;

г) принципиальное значение имеет правильное определение темы будущего правового акта, его возможного объема и содержания. Это позволяет избегать ненужного смешения на практике видов актов и решать с помощью законов вопросы, отнесенные к ведению Правительства, или с помощью указов вопросы компетенции Парламента и Правительства. Точное определение предмета правового регулирования позволяет, далее, верно избрать форму акта среди ему однородных.

С учетом названных критериев можно  выделить пять основных видов нормотворчества: законотворчество, подзаконное нормотворчество, локальное нормотворчество местного самоуправления (как известно, признается муниципальное право), прямое, непосредственное нормотворчество, договорное нормотворчество.¹

1. Законотворчество есть законодательный процесс, посвященный стадиям и действиям по подготовке, обсуждению и принятию законов. Закон – акт высшей юридической силы, призванный регулировать важнейшие общественные отношения, принимаемый законодательным и представительным органом в особом порядке и обладающий стабильностью.

Законом регулируются вопросы, имеющие  важнейшее государственное значение. В обобщенном виде можно сказать, что только законом могут быть урегулированы:

- вопросы конституционного характера;

- принципы организации, порядок  формирования и деятельности  высших и местных органов государственной  власти и управления;

- основные права, свободы и  обязанности граждан, способы  их охраны и обеспечения;

- основные условия создания  и деятельности общественных  организаций;

- решение вопросов принятия  и изменения бюджета; - установление  всех видов налогов;

- установление основных положений  регулирования экономики;

- основные вопросы обороны и  международных отношений;

- правовой статус средств массовой  информации.

В юридических актах-положениях конституций, регламентах палат парламентов  законов об организации парламентов  – подробно регламентируется порядок  подготовки и принятия законов.

2. Подзаконное нормотворчество Президента, Правительства и иных органов исполнительной власти отличается рядом особенностей. Оно сообразуется с положениями законов. Подзаконное нормотворчество является более оперативным по целям подготовки и принятия актов ввиду своей очевидной динамичности. Поэтому каждый орган сам определяет порядок подготовки, согласования рассмотрения проектов актов, их принятия и подписания. Существует порядок подготовки проектов указов Президента Российской Федерации, есть порядок подготовки постановлений и распоряжений Правительства, равно как и общий регламент его деятельности. В органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации действуют аналогичные процедуры.

Ввиду общности целей и  принципов нормотворчества важно  добиваться согласованного участия  одних субъектов в нормотворчестве  других. Известно, что существуют конституционные  рамки участия Президента и Правительства  в подготовке проектов законов, с  первого этапа и до рассмотрения, одобрения и подписания. В России сейчас действует

Положение о законопроектной деятельности Правительства, не допускающее, в частности, прямого внесения министерствами и  другими органами проектов законов  в комитеты Государственной Думы и Совета Федерации, минуя Правительство.

3. Разновидностью нормотворчества является порядок прямого непосредственного принятия правовых актов речь идет, прежде всего, о референдуме как конституционном способе принятия законов и других решений государственного значения процедура проведения референдума обычно регулируется помимо норм конституций в специальных законах таковы, например федеральный закон о референдуме законы субъектов российской федерации о порядке проведения референдумов в республиках областях и т.п., а также законы о местном референдуме.

Прямое нормотворчество такого рода характеризуется рядом признаков:

a) оно проводится по инициативе групп граждан, населения определённой численности;

б) в референдуме участвуют избиратели, чья совокупная воля является прямым и единственным правообразующим источником конституции, закона или иного решения;

в) итоги референдума (народного голосования) являются окончательными, не подлежат какому-либо утверждению и обладают наивысшей юридической силой;

г) подготовка и проведение референдума возлагаются на государственные органы, избирательные комиссии или комиссии референдума, общественные организации, чьи права и обязанности подчинены достижению главной цели - обеспечить полное и свободное народное волеизъявление.

4. В широком смысле слова в нормотворчестве участвуют и местное самоуправление. Но это двойное участие оно касается государственного нормотворчества в тех или иных формах и собственного нормотворчества. Ввиду отдалённости местного самоуправления от государственной власти формируемое муниципальное право состоит из двух “слоёв”. Нормы законов и иных нормативных актов, принятых на уровне Российской Федерации и её субъектов по вопросам местного самоуправления (таковы, например, Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” и аналогичные законы республик областей и д.р.).

Второй  уровень - норма саморегуляции. К числу последних относятся уставы местного самоуправления, решения сельских сходов и иных народных собраний, итоги опросов населения, местные референдумы. Особое значение имеет инициатива, позволяющая гражданам населенных пунктов разрабатывать и участвовать в обсуждении проектов актов в местных органах. Саморегулирование на местах выражается как в широких рамках локального нормотворчества, так и в проявлении общественных инициатив как фактора нормообразования. Инициатива, самостоятельность, нормы-самообязательства, самоответственность – таковы черты локального нормотворчества.

5. Разновидностью нормотворчества является деятельность государственных органов по заключению нормативных договоров. Это – конституционные внутрифедеральные, управленческие, функциональные договоры и соглашения, заключаемые между различными государственными органами на добровольной основе. Проводимые переговоры и достижения договорённостей завершаются заключением договоров и соглашений. Содержащиеся в них нормы-обязательства служат основой для принятия других правовых актов и совершения необходимых юридических действий