Основание досрочного прекращения полномочий Президента РФ

Такой обширный круг полномочий Президента РФ дает основания для высказываемых иногда суждений о том, что по форме правления Россия является суперпрезидентской республикой. В Конституции РФ не определено, является ли закрепленная в Российской Федерации республиканская форма правления президентской.

В Конституциях некоторых государств такие определения содержатся. В одних фиксируется, что форма правления является парламентской республикой, в других - президентской.

Несмотря на обширность полномочий Президента РФ, форма правления в России может быть охарактеризована как полупрезидентская. Основанием для этого является то, что в отличие от президентской республики, где не существует такого органа, как правительство, в Российской Федерации Президент РФ не является главой исполнительной власти. Существует Правительство как высший орган исполнительной власти.

Кроме того, следует учесть, что все полномочия Президента РФ основаны на Конституции, должны осуществляться в рамках Конституции и федеральных законов, не могут выходить за их пределы.

Полномочия Президента РФ в соответствии с Конституцией и федеральным законодательством и иными нормативными правовыми актами можно обобщить по следующим сферам. Полномочия, связанные:

1) с формированием и участием в деятельности федеральных органов государственной власти;

2) с обеспечением осуществления полномочий федеральной госу-дарственной власти на всей территории Российской Федерации;

3) с руководством внешней политикой;

4) с руководством в военной сфере;

5) с иными, возложенными Конституцией на Президента функциями.6

Каждая из названных сфер включает в себя широкий круг полномочий Президента, которые реализуются им как непосредственно, так и в тесном взаимодействии с другими федеральными органами государственной власти и различными методами: в правовых формах посредством издания указов и распоряжений; определения приоритетных направлений деятельности всех государственных структур; разработки федеральных программ; проведения различного рода организационных мероприятий; встреч с руководителями различных органов, как федеральных, так и региональных, с представителями партий, иных общественных объединений и др.

Рассмотрим содержание основных полномочий.

1. Полномочия Президента, связанные с его участием в формировании и деятельности федеральных органов государственной власти, вытекают из его конституционно закрепленной функции обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти; из конституционно закрепленного принципа разделения властей, с присущей ему системой «сдержек и противовесов», проявляющейся, в частности, во взаимодействии различных ветвей власти в формировании федеральных органов государственной власти.7

Поэтому в соответствии с Конституцией в формировании федеральных органов государственной власти задействованы и Президент, и Федеральное Собрание - парламент. Это достигается двумя путями: либо Президент назначает определенных должностных лиц, а парламент одобряет, либо парламент назначает, а кандидатуры предлагает Президент.

На Президента возложен Конституцией ряд полномочий в отношении Государственной Думы: он назначает выборы Госдумы в соответствии с Конституцией и федеральным законом; может досрочно (ранее установленных 30 дней после выборов) созвать заседание Государственной Думы.

Президент обладает полномочиями распустить Государственную Думу в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией (ст.ст. 111 и 117) - в экстремальных ситуациях, когда между Президентом и Государственной Думой возникают неразрешимые коллизии в отношении Правительства.

К полномочиям Президента относится подписание и обнародование федеральных законов (ст. 84 Конституции РФ). Данная акция не является технической процедурой. Президент в течение 14 дней с момента поступления федерального закона может отклонить его. Такое отклонение принято именовать как наложение на закон вето (veto). 

Президенты многих стран обладают правом вето. В одних странах вето носит абсолютный характер, т. е. является окончательным и не может быть отклонено, в других является отлагательным, т. е. законодательный орган может его преодолеть. К последнему виду относится и вето Президента РФ.

В соответствии с Конституцией РФ (п. 3 ст. 107) вето может быть преодолено путем повторного принятия федерального закона палатами Федерального Собрания.8

В этом случае Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией порядке вновь рассматривают данный закон. Если при повторном рассмотрении закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом в течение семи дней и обнародованию.

Право Президента отклонить закон не распространяется на федеральный конституционный закон.

Вето Президентом используется достаточно часто. Главными основаниями для этого являются следующие дефекты в принятых федеральных законах: они противоречат Конституции; не согласуются с общепризнанными нормами международного права или противоречат международным обязательствам Российской Федерации; не соответствуют правилам законодательной техники (не имеют собственного предмета регулирования); имеют внутренние противоречия, неясные и декларативные положения; недостаточно полно регулируют соответствующие отношения; применяемые термины не соответствуют терминам, содержащимся в других законах; отсутствует необходимое в установленных Конституцией случаях заключение Правительства и др.; содержат иные правовые дефекты. Значительное число отклоненных законов вызвано низким качеством подготовки проектов федеральных законов и проработки их в Государственной Думе.9

Президент дает письменное обоснование отклонения каждого конкретного закона. Участие Президента в законотворческой деятельности выражается также в закреплении его статуса как субъекта законодательной инициативы. Президент обладает правом законодательной инициативы по всем вопросам, могущим возникнуть в правотворческой деятельности.

В предусмотренных в федеральном законодательстве случаях обязанность внесения проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов составляет исключительную прерогативу Президента.

Так, за Президентом закреплена обязанность внесения в Государственную Думу проектов федеральных конституционных законов об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта. Соответствующие положения содержатся и в Федеральном законе «О международных договорах Российской Федерации» и регламентируются: п. 1 ст. 16 «Порядок внесения на ратификацию международных договоров»; п. 2 ст. 20 «Утверждение, принятие международных договоров»; п. 2 ст. 21 «Присоединение Российской Федерации к международным договорам»; п. 2 ст. 36 «Предложения о прекращении или приостановлении действия международных договоров Российской Федерации».

Президент определяет субъекта, которому поручается представлять внесенный им проект федерального закона в Государственную Думу.

В целях обеспечения эффективности участия Президента в законотворческой деятельности указами Президента учреждены должности полномочных представителей Президента в Совете Федерации и в Государственной Думе. Они представляют интересы Президента в палатах Федерального Собрания и способствуют реализации его конституционных полномочий.

Представители Президента участвуют в заседаниях палат без специального на то решения Президента. В установленном Президентом порядке они координируют работу в палатах подразделений Администрации Президента и представителей Правительства в палатах.

Полномочные представители Президента в палатах Федерального Собрания назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом по представлению Руководителя Администрации Президента Российской Федерации. Они являются по должности заместителями Руководителя Администрации Президента.

Участие полномочных представителей относится не только к тем законопроектам, инициатором которых выступает Президент, но и ко всем иным законопроектам, обсуждаемым Думой. Они высказывают соображения и поправки к любому законопроекту, а также знакомятся с необходимыми материалами о ходе обсуждения в Государственной Думе законопроекта в первом, втором и третьем чтениях (а при утверждении федерального бюджета - и в четвертом чтении).

Необходимые сведения направляются Президенту. С учетом позиции Президента его представители в Думе обосновывают соображения Президента при обсуждении закона. Президент обязан получить согласие Государственной Думы на назначение им Председателя Правительства РФ.10

Наибольший объем полномочий закреплен за Президентом в сфере, связанной с формированием и с деятельностью федеральных органов исполнительной власти. Это закономерно, так как исполнительные органы государственной власти являются важнейшим каналом практической реализации программных установок Президента, получивших одобрение на всенародных выборах и воплощаемых в ежегодных посланиях Президента Федеральному Собранию. Президент по Конституции не является главой исполнительной власти. Поэтому действовавшая ранее конституционная норма о том, что Президент «руководит деятельностью Совета Министров», не воспринята Конституцией 1993 года. Однако специфика полномочий Президента и Правительства, связь и соотношение этих полномочий таковы, что делают неизбежными достаточно активные каналы влияния Президента на деятельность Правительства. Президент назначает Председателя Правительства с согласия Государственной Думы; по представлению Председателя Правительства назначает на должность заместителей Председателя Правительства и федеральных министров.

Кроме решения вопросов о составе Правительства, Президент имеет право председательствовать на его заседаниях, принимает решение об отставке Правительства. Постановления и распоряжения последнего в установленных Конституцией случаях могут быть отменены Президентом. Перед вновь избранным Президентом Правительство слагает свои полномочия, т. е. в полном составе уходит в отставку, и по поручению Президента продолжает исполнять свои полномочия до формирования нового Правительства.11

По предложению Председателя Правительства Президент утверждает своим указом систему и структуру федеральных органов исполнительной власти.

Под системой понимаются виды органов исполнительной власти, а под структурой - конкретные органы, относящиеся к тому или иному виду. Поскольку вопрос о системе органов исполнительной власти в законодательстве не урегулирован, эта система устанавливается указами Президента. Так, проводимая в последние годы административная реформа получила завершение путем издания Указа Президента от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Было установлено, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

В Указе определяются виды и содержание функций данных органов, их правовой статус и взаимоотношения. Указом Президента определяется и структура федеральных органов исполнительной власти. При этом решаются вопросы о том, какие органы упраздняются, какие преобразуются или образуются. Так, названным Указом были упразднены 13 министерств, 2 государственных комитета, 1 федеральная комиссия, 4 федеральные службы и 4 агентства; образованы 6 министерств, 16 служб и 20 агентств.

На основе своих конституционных полномочий Президент в соответствии с Конституцией, федеральными конституционными законами и федеральными законами непосредственно руководит деятельностью ряда федеральных органов исполнительной власти.

К ним относятся: МВД, МЧС, МИД, Министерство обороны, Минюст, 12 служб и 1 агентство. Президент своими указами определяет функции этих органов, утверждает Положения о них, назначает их руководителей, а также осуществляет иные полномочия, вытекающие из его статуса как Верховного Главнокомандующего, Председателя Совета Безопасности, гаранта суверенитета Российской Федерации, государственной целостности России и ее независимости.

Президент регулярно проводит встречи с Председателем Правительства, с федеральными министрами, на которых Президент получает необходимую ему информацию и обращает внимание на актуальные проблемы как всей системы исполнительных органов государственной власти, так и отдельных отраслей управления. Президент принимает меры к тому, чтобы в деятельности государственных служащих соблюдались принципы, обеспечивающие их ответственность перед государством, обществом и гражданином.12

Президент участвует в формировании судебных органов и органов прокуратуры. Президент представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Генерального прокурора. Назначает же перечисленных судей и Генерального прокурора Совет Федерации (ч. 1 ст. 128). В порядке, установленном федеральным законом, Президент назначает судей других федеральных судов.

Однако Президент не принимает никакого участия в осуществлении данными органами своих функций. В соответствии с Конституцией правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом (ст. 118) и судьи независимы и подчиняются только Конституции РФ и федеральному закону (ст. 120). В соответствии с Федеральным законом от 17 ноября 1995 г. «О прокуратуре Российской Федерации»13 вмешательство в какой-либо форме федеральных органов государственной власти влечет за собой установленную законом ответственность.

Президент принимает участие и в формировании некоторых других федеральных органов государства. Так, Президент представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка РФ, ставит перед Думой вопрос об освобождении его от должности (п. «г» ст. 83 Конституции). Президент назначает пять членов (одну третью часть) Центральной избирательной комиссии, предлагает Государственной Думе и Совету Федерации кандидатуры для назначения соответственно Председателя и Заместителя Председателя Счетной палаты.