Парламент в системе органов государства и его функции

                 Второй способ, он часто встречается в парламентской практике, — наделение правительства правом издания нормативных актов, обладающей                 силой закона. В некоторых государствах (Франция, ФРГ, Италия) правящие круги достигли внесения в конституции статей, которые уполномочивают парламенты на передачу исполнительной власти права издания актов делегированного законодательства. Однако в большинстве государств это конституционно не оформлено и реализовывается на основе практики, а иногда даже и наперекор конституции (США, Япония).

                  Третий путь — фактическое или конституционное ограничение круга вопросов, по которым может законодательствовать парламент. Во многих странах он четко не установлен, что позволяет исполнительной власти произвольно определять вопросы, которые решаются правительственными постановлениями или президентскими декретами (Великобритания, Финляндия). Согласно ст. 34 Конституции Франции 1958 г.⁵ Парламент законодательствует только по определенному, ограниченному кругу вопросов.

                 Четвертый и самый распространенный путь — парламент издает законы в самом общем виде, предоставляя правительству или президенту право развивать их и дополнять. Это право довольно часто используется исполнительной властью для придания закону под видом его конкретизации и дополнения иного смысла, чем тот, который изначально закладывал в него законодатель.

                  Используются и другие пути. Так, Основной закон ФРГ предусматривает состояние "законодательной необходимости", позволяющей президенту после двухкратного отклонения Бундестагом законопроекта, с которым правительство связывает вопрос о доверии, вводить его в действие с согласия Бундесрата, включающего представителей правительств земель.⁶ При "чрезвычайном положении" права парламента передаются общему комитету — его узкому по составу органу, в который входят 33 члена.

                 Парламенты ограничены в своих финансовых правах и в праве контроля за деятельностью правительства.

                 Следует отметить, что на характер взаимоотношений парламента и исполнительной власти в большой мере влияет форма правления.

                 В парламентарных республиках и монархиях Парламент играет немаловажную роль в формировании правительства, хотя и не во всех странах может оказывать непосредственное влияние на его состав. В некоторых государствах (например, в Италии и Швеции) правительство принимается к исполнению своих обязанностей после получения парламентской инвеституры. В ФРГ роль Бундестага заключается лишь в избрании главы правительства — федерального канцлера. Аналогичное право принадлежит японскому Парламенту. Процедура инвеституры отсутствует и в большинстве других стран. Но во всех случаях правительство формируется в соответствии с соотношением сил в парламенте.

                  В большинстве стран парламент не устанавливает политическую программу правительства. Обсуждение правительственных заявлений сводится лишь к выражению пожеланий кабинету. Важным средством влияния на правительство в парламентарных республиках и монархиях является право парламента выразить недоверие правительству, и тогда оно уходит в отставку. Однако вероятность применения такого средства ограничена тем, что парламент подвергается риску досрочного роспуска, к которому может прибегнуть правительство.

               В республиках со смешанной формой правления премьер-министр и министры назначаются президентом, но устанавливается состав правительства обычно с учетом соотношения партийных сил в парламенте. Однако это не является обязательным условием функционирования правительства, которое в большей степени зависит от главы государства, чем от парламента. Парламент может выразить недоверие кабинету, правда, процедура принятия резолюции недоверия является довольно сложной. Кроме того, она, как и в парламентарных государствах, может привести либо к его отставке, либо к роспуску парламента.

                В президентских республиках парламент и президент, находящийся во главе правительства, формально независимы друг от друга. Парламент не имея возможности прямо влиять на деятельность президента и его администрации, на формирование последней, парламент может, но в определенной мере применять такое средство воздействия на них, как собственные финансовые и контрольные полномочия. Но фактически государственные органы действуют не обособленно друг от друга, а представляют собой единый механизм власти. Самой важной задачей высших органов государственной власти, президента и парламента, является разработка общей стратегии для обеспечения интересов тех социальных слоев общества, которым эта власть принадлежит.

                Тенденция к ограничению парламентских полномочий четко проявляется и в большинстве освободившихся стран. В одних это совершается путем прямого ограничения сферы законодательной деятельности парламента (Шри-Ланка, Индонезия, Сенегал), в других указанной целью служит разграничение компетенции федерации и субъектов федерации (Малайзия). Используются также и другие средства. В странах упомянутой группы парламентские учреждения играют, как правило, второстепенную роль во всех сферах регулирования общественной жизни. В то же время опыт ряда развивающихся стран, например, государств Латинской Америки, подтверждает, что борьба за демократию связана обычно с увеличением роли представительных органов.

§ 3. Структура  парламента

                Для буржуазных парламентов в период их возникновения была свойственна двухпалатная структура. В унитарных государствах она отразила прежде всего компромисс между стремящейся к власти буржуазией и дворянством. При этом нижние палаты формировались путем прямых выборов. Представительным нижним палатам противостояли верхние, которые назначались главой государства, либо формировавшиеся по наследственному признаку, либо сформированные тем и другим путем. По такому принципу до сих пор идет формирование Палаты лордов Великобритании, которая состоит из наследственных пэров, духовных пэров, высших судей и пожизненных пэров, которым этот титул пожалован монархом.

                После второй мировой войны от двухпалатной системы отказались несколько европейских стран (например, Дания и Швеция), некоторые страны Азии и Африки с унитарной формой государственного устройства. Это объясняется тем, что верхняя палата призвана выступать как средство сдерживания демократических тенденций, проявляющихся в нижней палате. Это отмечают многие государствоведы, признавая, что если верхняя палата перестает играть такую роль и делается аналогичной по своему составу нижней палате, то она превращается в бесполезный дубликат последней. В то же время наблюдается и обратная тенденция. Так, в некоторых странах Восточной Европы (Польша, Румыния) в следствии проведенной там перестройки государственных институтов восстановлена двухпалатная система. Но все же следует признать, что такая структура парламентов более обоснованна для федераций, где верхняя палата представляет интересы субъектов федерации.

                 Срок полномочий нижней палаты каждого созыва колеблется от двух до семи лет. Так, в США Палата представителей избирается на два года⁷, Бундестаг ФРГ⁸ и Палата представителей Японии⁹ — на четыре года, Национальное собрание Франции — на пять лет¹⁰, Палата представителей Ирландии — на семь лет.¹¹ Вторая палата, если она не является назначаемой, как правило, избирается на более длительный срок, чем первая. При этом в одних странах она обновляется целиком, а в других — по частям. Например, Сенат США обновляется каждые два года на одну треть. Сохранности верхних палат способствует более высокий возрастной ценз, установленный для их членов. Иногда он составляет 30—40 лет.

               Чаще всего верхние палаты формируются путем косвенных или двухстепенных выборов (Австрия, Франция, Нидерланды). В некоторых странах они избираются самим населением (США, Япония, Италия), в ряде государств используется смешанная система, при которой соединяются элементы выборности, назначения и наследственности (Бельгия, Ирландия). Используются и другие методы формирования верхней палаты. Так, в ФРГ Бундесрат состоит из членов правительств земель. Поэтому партии, не участвующие в правительствах земель, не могут получить места в Бундесрате. Даже в одной определенной стране порядок выборов членов верхней палаты может быть различен. В Швейцарии, например, члены Совета кантонов выбираются в одних кантонах непосредственно населением, в других — кантональными парламентами.

                В тех странах, где допускается досрочный роспуск парламента, досрочно могут распускаться только нижние палаты.

                Следует отметить также парламенты с особой структурой. Это относится к Стортингу Норвегии. Сначала он избирается целиком, затем 1/4 из его состава выбирается в верхнюю часть — Лагтинг, остальные же депутаты составляют нижнюю часть — Одельстинг.¹² Соотношение политических сил в обеих частях равное. Все вопросы, кроме принятия законопроектов, решаются парламентом в целом. Постоянные комиссии являются общими для всего парламента. Поэтому Стортинг нельзя безоговорочно отнести к двухпалатному парламенту. До недавнего времени такую же структуру имел Альтинг Исландии. А в настоящее время он является однопалатным органом. 

            В большинстве парламентов после их созыва создаются партийные фракции. В наше время в ряде новых конституций, и особенно в регламентах парламентов, получили закрепление порядок организации и права парламентских фракций.

                Во многих регламентах определено минимальное число депутатов, которые могут образовывать фракцию. Так, во Франции оно составляет 30 членов в Национальном собрании и 14 — в Сенате, в Бундестаге ФРГ — 15 депутатов, в Бразилии — 1/10 всех членов Палаты депутатов. В следствии введения такого минимума незначительные по численности группы депутатов утрачивают возможность активно воздействовать на различные стороны парламентской деятельности, участвовать в формировании внутри парламентских органов. Установление подобных минимумов принято оговаривать необходимостью усиления работоспособности парламента.

                Партийные фракции занимают немаловажное место в парламентском механизме. По согласованию с лидерами фракций подбираются кандидатуры в руководящие органы парламента и его палат, подготавливаются списки председателей и членов постоянных и временных комиссий и других органов парламента. Все эти органы организуются обычно на основе пропорционального представительства от парламентских фракций.

               Фракции оказывают значительное влияние на работу представительного органа — выработку повестки дня пленарных заседаний, направление прений, голосование, использование различных форм контроля за исполнительной властью. На уровне фракций происходят переговоры об создании правительства. Но значение фракций выходит за рамки конкретно парламентской деятельности, потому что они активно влияют на создание       руководящих органов своих партий и на проводимую ими политику.

                  В различных странах партийные фракции создаются по-разному. Как правило, проводится совместное собрание депутатской группы, задачей которого является выработка единой политики, решение организационных вопросов. Крупные фракции могут делиться на группы или секции. Фракцией обычно руководит правление или комитет, в который входят лидеры партии, парламентские организаторы, секретари. Практически в руках лидеров сконцентрированы основные полномочия фракции, рядовые же депутаты значительного влияния на ее работу не оказывают.

                 Большую роль в деятельности парламента играет его руководящий орган. В странах с двухпалатной системой каждая палата формирует свой руководящий орган.

                Руководство парламента реализовывается либо единолично председателем, либо коллегиальным органом. Председатель нижней палаты, вице-председатели, секретари либо коллегиальные руководящие органы образуются самой палатой. Но в некоторых странах наблюдаются свои особенности. Так, в Нидерландах председатель нижней палаты формально назначается монархом из числа трех предложенных палатой кандидатур.¹³ Но в некоторых развивающихся странах председателем парламента является глава государства.

                  Пост председателя верхней палаты замещается по-разному. В одних странах его избирает сама палата (Франция, Италия, Япония). В некоторых президентских республиках, в том числе в США, председателем верхней палаты становится Вице-президент. В Великобритании Палатой лордов возглавляет лорд-канцлер — представитель исполнительной власти. В Канаде Спикер Сената назначается актом генерал-губернатора по рекомендации Премьер-министра.

                 Компетенция руководящего органа распространяется на все аспекты парламентской деятельности. Председатель представляет парламент во взаимоотношениях с другими органами, обладает дисциплинарной властью. По соглашению с вице-председателем или советом председателей он определяет повестку дня заседаний, обеспечивает первоочередное рассмотрение вопросов, внесенных правительством, руководит прениями, устанавливает на основе регламента процедуру обсуждения вопросов и порядок голосования, согласовывает работу парламентских органов, ведает парламентским бюджетом и внутренней полицией.

                 Значительные права в области процедуры дают председателю вероятность активного влияния на решения парламента. В его распоряжении есть различные средства ограничения инициативы неугодных правящим партиям депутатов, он может не дать согласия на внесение депутатских запросов правительству или его отдельным членам, сократить время выступления, лишить слова на основании "неуважения к собранию", а в отдельных случаях запретить депутату участвовать в заседаниях на определенный срок.

                  В некоторых странах председатель палаты (парламента) признается фигурой внепартийной. Исходя из этого он не вправе выступать по существу обсуждаемых вопросов и участвовать в голосовании, что не лишает его, однако, дискреционных прав. Но чтобы сохранить соотношение партийных сил в парламенте, его депутатские функции исполняет лицо, которое является его заместителем как депутата. Такой порядок действует, например, в Скандинавских странах.