Парламент в системе органов государства и его функции

                 По выработавшейся традиции Спикер Палаты общин Великобритании также обязан находиться в стороне от бывших коллег по партии или каких-либо группировок, обязан воздерживаться от высказывания своих позиций по обсуждаемым вопросам, защищать права меньшинств в Палате. На Спикера возлагается задача регулирования разногласий между фракциями правящей и оппозиционных партий. Но в отличие от руководителей парламентов Скандинавских стран Спикер Палаты общин продолжает оставаться депутатом, осуществляя часть своих депутатских функций: работает с избирателями, письмами граждан и даже в исключительных случаях может голосовать, например, если голоса "за" и "против" законопроекта разделились поровну.

                 Немаловажной составной частью парламентов являются их комитеты. Они формируются либо на весь срок парламентских полномочий, либо на каждой сессии. Практически во всех двухпалатных парламентах свои комиссии создает каждая палата, хотя могут образовываться и объединенные комиссии. Наиболее распространенной является согласительная комиссия, задачей которой является выработка согласованных решений при возникновении разногласий между палатами по тому или иному вопросу. Постоянные комиссии имеются во всех парламентах, но помимо этого могут создаваться и временные комиссии для рассмотрения конкретного законопроекта или иного вопроса либо для подготовки сложных вопросов, относящихся к ведению нескольких комиссий.

                 Состав комиссий, как правило, пропорционален численности парламентских фракций. Заседания комиссий в большинстве стран проходят негласно, отчеты о них не печатаются и деятельность их не контролируется общественностью. Депутаты, которые не являются членами этих комиссий, могут присутствовать на заседаниях либо по специальному разрешению руководства, либо если обсуждается внесенный ими вопрос. Правда, в некоторых странах (США, Великобритания) стали разрешаться открытые заседания парламентских комиссий.

                В то же время комиссии могут приглашать на свои заседания в качестве экспертов государственных чиновников и других лиц, в том числе представителей делового мира, что приносит им возможность оказывать давление на членов комиссий, без страха оказаться под огнем критики со стороны общественности и средств массовой информации. В комиссиях легче провести обработку депутатов группами давления, а также достичь межпартийных компромиссов. Именно поэтому деловое обсуждение вопросов проходит в постоянных комиссиях парламентов, а не на их пленарных заседаниях. Члены комиссии обязаны сохранять в тайне сведения, которые получили во время работы в ней, если правительство объявляет их не подлежащими разглашению.

               По существу постоянные комиссии являются не вспомогательными органами парламента, а органами, которые присвоили себе ряд парламентских полномочий. Их роль различна в разных странах, не все они обладают правом законодательной инициативы, правом контроля за правительством и административным аппаратом. Однако во всех парламентах постоянные комиссии предварительно рассматривают внесенные в парламент законопроекты, хотя в регламентах некоторых парламентов такая процедура не обязательна. Выполняя эту функцию, постоянные комиссии существенно влияют на судьбу и на содержание показанных проектов. В некоторых странах, например в Италии и Испании, парламент на основании конституции и регламента может давать им право не только рассматривать, но даже утверждать какие-либо законопроекты.

                Палата общин Великобритании для анализа наиболее важных вопросов, которые не передаются в постоянные комиссии, реорганизуется в комитет всей Палаты, не связанный строгими процедурными правилами, свойственными для работы Палаты. До недавнего времени она переустраивалась при рассмотрении бюджета в комитет по ассигнованиям и комитет путей и средств. Но теперь для обсуждения бюджета основан специальный комитет по государственным расходам.

                В тех странах, где реализовывается достаточно жесткий парламентский контроль за исполнительной властью, как правило, основывается большое число не функциональных, а отраслевых постоянных комиссий, которые имеют право знакомиться с документами соответствующих органов исполнительной власти и свои отчеты по этим вопросам предоставляют парламенту. В ряде стран основаны специальные постоянные комиссии для контроля за деятельностью правительств, обычно им же дано право ставить перед парламентом вопрос о доверии правительству.

                 В ряде стран парламенты или палаты могут основывать следственные и ревизионные комиссии, которые носят временный характер и призваны рассматривать конкретные дела. При этом роль таких комиссий может быть различной. Имеется много примеров из парламентской практики, когда их образование было устремлено на расследование и придание гласности злоупотреблений со стороны представителей исполнительной власти. К организации таких комиссий парламенты чаще всего прибегали в тех странах, в которых правительство не несет политическую ответственность перед парламентом. В то же время деятельность таких комиссий порой носила явно антидемократический характер. Известна роль, которую играла, например, комиссия Палаты представителей Конгресса США по расследованию антиамериканской деятельности. Она выступала нарушителем демократических прав и свобод, преследуя граждан за политические убеждения или просто по доносу. Граждане, которые признаны этой комиссией "нелояльными" к существующему строю, ограничивались в правах, в том числе и в праве на занятие определенных должностей. Часто результаты работы следственных и ревизионных комиссий, если это невыгодно правящим кругам, не выносятся на обсуждение парламента.

Глава 2. Функции  парламента

§ 1. Представительная функция парламента

           Данную функцию парламент исполняет на основе демократического избирательного права и демократической системы выборов; осуществление этой функции гарантируется функционированием партий как организованной политической силы, являющейся выразителем и посредником интересов и воли избирателей. Гарантом реализации представительной функции парламента – демократическая избирательная система в совокупности с конкуренцией в условиях многопартийности. Содержание и характер представительства интересов в современном парламентаризме различаются комплексностью и наличием множества принципов. Самое важное из них – партийное представительство, территориальное представительство, корпоративное представительство интересов и этническое представительство.

           Партийное представительство заключается в парламентском представительстве различных общественно-экономических альтернатив пропорциональных той поддержке, которой они пользуются в обществе. Этот принцип может быть гарантирован как в однопалатной, так и двухпалатной парламентской системе. Для реализации остальных принципов представительства – территориального, корпоративного и этнического – необходима система простого или сложного двухпалатного парламента. Простая двухпалатная система имеет место в случае, когда наряду с палатой депутатов, которая возникла путем прямых выборов, членство во второй палате обусловлено единственным персональным принципом. Типичные примеры тому – палата лордов, верхняя палата, сенат и т.д. Вторая палата может быть основана и на другом одном только принципе – территориальном, в круге интересов пропорционального представительства отдельных федераций, провинций и т.п. Основанная на нескольких принципах вторая палата охарактеризовывается сочетанием персонального, территориального принципов друг с другом или с какими-либо другими. Например, с позициональным (ведомственным), когда депутатами второй палаты являются также лица, которые занимают определенное положение в сфере науки, культуры, религии, но депутатство в данном случае не наследуется и не делегируется, а просто определено занимаемым положением в обществе. Наиболее распространенным является однопалатный парламент, сформированный на прямых выборах и характеризующийся одним принципом, или же простая двухпалатная парламентская система, при которой одна палата возникает в результате прямых выборов населения, а другая – на основе территориальной пропорциональности.

§ 2. Законодательная  функция парламента

                По характеру закрепленной в конституциях законодательную компетенцию парламента принято делить на три группы: с абсолютно неограниченной, абсолютно ограниченной и относительно  ограниченной законодательной компетенцией.

                К первой группе относят парламенты, юридически обладающие правом принимать законы по любым вопросам (Великобритания, Италия, Ирландия, Греция, Япония). Ни в одном законе, ни в других каких-либо актах нет перечня вопросов, которые должны рассматриваться парламентами и решаться в принимаемых ими законах. Перечисление в конституции Швеции вопросов, которые принимаются только Риксдагом, не является ограничением его законодательной компетенции: конституция определяет его исключительные права, но и одновременно устанавливает, что Риксдаг может принимать законы и по вопросам, которые относятся к компетенции Правительства.

                Во вторую группу входят парламенты по большей части федеративных государств, чьи конституции четко определяют права федерации    и ее субъектов. Так, при определении компетенции Конгресса США Конституция закрепила за ним не законодательную власть вообще, а только предоставленную ею. Более того, в разд. 9 ст. I установлен тот круг вопросов, по которым Конгресс не может принимать законов.¹⁴

                На современном этапе эта вторая группа пополнилась парламентами некоторых унитарных государств. К ним относится Франция. Конституция Франции жестко ограничила перечень вопросов, по которым может законодательствовать парламент (ст. 34).¹⁵ Причем в этих ограниченных областях по одним вопросам он может принимать законы, а по другим — лишь устанавливать общие принципы.

                Третью группу составляют парламенты с относительно ограниченной законодательной компетенцией. Это парламенты некоторых федераций (ФРГ, Индия, Малайзия), где имеется общая законодательная компетенция федерации и субъектов. В тех унитарных государствах, в которых организованы автономные образования, объем законодательных прав парламента не предопределен. Однако в законе поставлен перечень вопросов, входящих в компетенцию этих автономных образований (Дания, Испания, Финляндия). По ним парламент не имеет законодательную компетенцию. При этом Генеральные кортесы Испании, например, имеют возможность передавать и некоторые свои законодательные права региональным автономным объединениям.

                Ограничение законодательных прав парламентов проходит, прежде всего, по таким основным направлениям, как потеря законодательной инициативы, которая теперь в большой мере находится в руках правительства, и делегирование права издания актов, которые имеют силу закона, исполнительной власти. При этом парламент все же стремится сохранить контроль над делегированным законодательством. В большинстве стран, где оно допускается, правительство должно в последующем представлять акты делегированного законодательства на утверждение парламента.

                В современный период ограничение законодательных прав парламентов случается в связи с вхождением многих стран в различные союзы, особенно такие, которые имеют тенденцию к преобразованию или преобразованы в конфедеративные формы объединений, например Европейский Союз. На основе вступления в Европейский Союз часть законодательных прав, в первую очередь в области регулирования социально-экономических отношений и в области решения отдельных политических вопросов, передается от парламентов входящих в ЕС стран к соответственным органам этого объединения.

§ 3. Контрольная  функция парламента

                 Парламентский контроль и разнообразие его форм связаны с местом парламента в системе государственных органов, а также с формой правления. Поэтому степень его результативности различна в разных странах и на разных этапах их развития. Тенденция к сужению прав парламентов сказалась и на сокращении использования существующих форм контроля.

                Конституционная практика выделяет следующие формы контроля парламента за деятельностью исполнительной власти: обсуждение основных направлений правительственной политики, бюджета и отчета о его выполнении, парламентские запросы, контрольная деятельность постоянных комиссий, а также деятельность других специальных органов парламента и особых должностных лиц, которые назначаются парламентом или его палатами, выражение недоверия самому правительству или отдельным министрам.

                 Как правило, после созыва нового парламента или открытия очередной сессии по правительственному заявлению на пленарном заседании парламента разворачивается широкая дискуссия, в ходе которой депутаты дают оценку всей правительственной политике или некоторым ее аспектам. Однако большая или меньшая уровень воздействия на правительство выступлений депутатов зависит от того, пользуется ли оно поддержкой парламентского большинства или нет.

                Особой разновидностью контроля считается институт депутатского запроса, который направляется правительству в целом или отдельным министрам. Последовательность внесения запросов и их рассмотрения установлены в регламентах парламентов. Они имеют две формы: устный или письменный вопрос и интерпелляция¹⁶. Действенной формой является интерпелляция, хотя в некоторых странах она не применяется (Франция, Великобритания).

                Как правило, интерпелляции применяются в нижней палате, потому что их обсуждение может привести к выражению недоверия правительству. В регламентах довольно подробно регламентируются все стадии интерпелляции: порядок ее внесения, ознакомление палаты с ней, передача правительству или соответствующему министру, установление времени ответа на нее, ознакомление депутатов с ответом, проведение дискуссии по ответу и порядок постановки вопроса о доверии правительству или министру. В регламентах предусматривается вероятность ее отклонения палатой или председателем, требование ее поддержки установленным числом депутатов в случае, когда министр не может дать ответа на интерпелляцию. Несмотря на ограничения, к этой форме контроля депутаты прибегают сравнительно часто. И в практике часты случаи, когда ее обсуждение приводило к отставке  правительства.