Правотворческий процесс в России

На основании рассмотренных  критериев, учитывая иерархию правовых актов, можно выделить, пять обособленных видов правотворчества.

1. Законотворчество - это  законодательный процесс, связанный  с прохождением стадий и с  действиями по подготовке, обсуждению  и принятию законов. Закон, не противоречащий конституции, нормативно - правовой акт высшей юридической силы, призванный регулировать важнейшие общественные отношения, принимаемый законодательным органом в установленном правом порядке.

2. Подзаконное правотворчество.  К нему относится правотворческая  деятельность президента, правительства  и иных органов исполнительной  власти. Ему присущи свои особенности.  Во-первых, он сообразуется с предписаниями  законов. Во-вторых, для него не  характерна многоступенчатость  законотворческого процесса. Подзаконное  правотворчество более оперативно  и отличается динамичностью. В-третьих,  каждый орган сам определяет порядок подготовки, перечень обязательных процедур, согласования, рассмотрения, принятия, подписания правовых актов.

3. Прямое, непосредственное  правотворчество. Данный вид правотворчества  отличают следующие признаки:

а) оно проводится по инициативе групп граждан, части населения;

б) единство воли участников референдума является исключительным и прямым правообразующим источником конституционного закона или иного  нормативно-правового акта;

в) итоги референдума являются окончательными, не подлежат какому-либо утверждению и обладают наивысшей  юридической силой;

г) итоги референдума по проблемам правотворчества и  государственного строительства являются обязательными;

д) подготовка к проведению референдума по государственно-правовому строительству возлагается на государственные органы и избирательные комиссии.

4. Корпоративное нормотворчество.  Осуществляется в соответствии  с законами об акционерных  обществах (сельскохозяйственной  и производственной кооперацией,  жилищной кооперацией, садовым  товариществом и т.д.).

5. Нормативные договоры. Их также следует отнести к  самостоятельному виду правотворчества.  Таковыми являются внутри федеральные,  управленческие конституционного  характера договоры и соглашения, самостоятельно заключенные между  собой различными государственными  органами.

В современных условиях проведения административной реформы в России большое значение имеют не только нормативные акты Президента, направленные на формирование новой системы и  структуры федеральных органов  исполнительной власти и практические действия по их реализации, но и теоретические наработки исследователей, являющихся научной основой реформирования механизма государства.⁶

 

1.3 Принципы правотворчества

 

В юриспруденции выработан  целый ряд принципов правотворчества. Соблюдение принципов правотворчества  помогает законодателю избегать законотворческих ошибок, снижает вероятность создания неэффективных правовых норм, способствует росту правовой культуры населения и юридических лиц.⁷

1) Демократизм и гласность  правотворчества.

Этот принцип проявляется  в установлении и неуклонном осуществлении  свободного, подлинно демократического порядка подготовки и утверждения  нормативных актов и в первую очередь законов, что обеспечивает активное и эффективное участие  депутатов, широкой общественности в правотворчестве, максимальный учет в новых нормативных решениях общественного мнения, потребностей социально-экономического развития страны и интересов различных слоев населения.

Принцип демократизма предполагает непосредственное участие народа в  законотворческой деятельности, а также  учет общественного мнения при разработке и принятии нормативно-правовых актов. Народ участвует в законотворческом процессе через своих представителей (депутатов), а также через свои общественные организации, которые  выступают с законодательной инициативой. Конституция РФ предусматривает возможность принятия наиболее важных законопроектов (Конституция государства и др.) путем непосредственного всенародного голосования – референдума, что является наиболее ярким проявлением демократизма законотворчества. Законы, принятые путем референдума, имеют высшую юридическую силу.⁸

2) Профессионализм правотворчества.

Этот принцип прямо  и непосредственно связан с качеством  правотворчества, эффективностью механизма  принятия государственных решений. К такого рода деятельности должны привлекаться компетентные специалисты (юристы, социологи, политологи), которые обладают профессиональными знаниями и опытом в моделировании законопроектов. Между тем нередко депутаты не являясь специалистами в области юриспруденции, самостоятельно «творят» законы, тогда как они должны работать уже с законопроектами, подготовленными высококвалифицированными юристами. Правотворческий дилетантизм приводит к некорректному обращению с законодательством и оборачивается неуважением к самому законодателю. Работа по совершенствованию правотворческого процесса должна осуществляться постоянно и по нескольким направлениям.⁹

3) Законность правотворчества.

Принцип законности, который  предполагает строгий учет иерархии правовых норм, соблюдение процессуальных правил принятия нормативно-правовых актов правомочными на то органами государственной власти. Конституция  РФ закрепляет принцип верховенства Конституции и законов Российской Федерации по отношению ко всем другим нормативно-правовым актам. Подзаконные нормативные акты, принимаемые органами государства, должны соответствовать законам. Верховенство законов обеспечивает строгое соответствие всех норм права иерархической структуре системы права и их эффективную реализацию.¹⁰

4) Научный характер правотворчества  и его связь с правоприменительной  практикой. 

Научное обеспечение законотворчества, требует активного влияния науки  на процесс создания, как законодательных актов, так и издаваемых на их основе подзаконных нормативных актов, конкретизирующих и развивающих положения закона. Не последнюю роль играет при этом уровень использованной при подготовке закона законодательной техники.

Правотворчество призвано максимально  полно соответствовать назревшим потребностям общественного развития, его объективным закономерностям, быть научно обоснованным, учитывать и использовать достижения науки и техники, основываться на теоретических разработках проблем, требующих нового нормативного решения. К подготовке проектов должны привлекаться научные учреждения, отдельные представители соответствующих отраслей науки, а также ученые-юристы.

5) Гуманизм правотворчества.

Этот принцип предполагает направленность правотворческого акта на обеспечение и защиту прав и  свобод личности, на максимально полное удовлетворение ее духовных и материальных потребностей. Человек, его интересы должны быть в центре законодательной  деятельности.

6) Тщательность, скрупулезность  подготовки проектов.

В правоподготовительной деятельности важно максимально использовать зарубежный и отечественный опыт, результаты социологических и иных исследований, разного рода справки, докладные записки и иные материалы. Следует избегать спешки в работе, принятия скороспелых, непродуманных решений.

7) Техническое совершенство  принимаемых актов.

Предполагает широкое  использование выработанных юридической  наукой и апробированных правотворческой  практикой способов и приемов  подготовки и оформления нормативных  текстов, правил законодательной техники, которые должны быть обязательными  установлениями для законодателя.

8) Принцип исполнимости.

Этот принцип отражает необходимость при подготовке законопроекта, принятии закона учитывать весь набор  финансовых, кадровых, организационных, юридических условий, наличие которых  только и позволит закону или иному  нормативно-правовому акту действовать, быть реализованным.

Одним из важных юридических  условий исполнимости закона является одновременная подготовка необходимых  подзаконных актов, изменений и  дополнений в другие законы. Поэтому  с точки зрения исполнимости закона лучше всего готовить и представлять сразу пакет законопроектов и  подзаконных актов, реализуя при  этом объективное свойство права - системность.

Другими условиями принципа исполнимости является финансовое обеспечение  нормативно-правовых решений, подготовка соответствующих кадров, правовая пропаганда о том, почему нужен закон и т.п.¹¹

 

 

2. ПРАВОТВОРЧЕСТВО В РОССИИ

 

2.1 Проблемы правотворчества  в России на современном этапе  развития

 

Правотворчество относится  к числу юридических категорий, имеющих в равной мере научное  и практическое значение. Его надлежащая организация - необходимое условие качества и эффективности результатов правотворчества - законов и подзаконных актов.

Оптимальная характеристика всякого объекта включает нужное соотношение его количественных и качественных показателей. В равной мере это справедливо и применительно  к системе законодательства. Между  тем в течение ряда десятилетий, когда идея о безусловном соответствии воле народа любого принятого правового  акта считалась аксиоматической, вопрос о качестве законов, да и об их необходимом  количестве, если и обсуждался, то преимущественно  как проблема прикладного порядка. Чаще всего он сводился к вопросам законодательной техники, понимаемой в узком смысле этого слова. В  законодательной технике есть много недостатков.¹²

Во времена СССР немало правовых актов, но значению не уступающих законам, принималось на уровне правительства, а в ряде случаев в виде совместных постановлений партийных и советских  органов. В конце 1980 г. этот порядок стал преодолеваться, так что законодательный процесс получил гораздо большее распространение. В РФ эта тенденция продолжается, однако само качество законов оставляет желать много лучшего. Вот некоторые типичные недостатки, присущие нынешней законодательной технике:

- принятые законы лишены  сведений относительно их авторов,  разработчиков, инициаторов, которыми  могут быть отдельные лица, коллективы, организации. В ряде случаев  это затрудняет не только их  наименование, но что не менее  важно понимание, толкование, пользование.  Как известно в конце закона  или другого нормативно-правового  акта присутствует лишь подпись  президента, либо должностного лица. Кроме того, анонимность снижает  ответственность указанных лиц  за должную разработку законов,  способствует представлению на  рассмотрение в законодательные  учреждения проектов законов  в сыром виде. К сожалению, в  недоработанном виде они нередко  поступают и на окончательное  утверждение;

- название некоторых законов  неоправданно растянуты, поэтому  ссылаться на их титулы бесполезно. Так титул известного закона «О монетизации льгот» №122 занимает полстраницы. Одно это делает его наименование непередаваемым, к тому же изложено оно таким языком, который невозможно понять ни с первого, ни с третьего чтения. Законодатели нередко забывают, что законы пишутся не для одних исполнителей, но прежде всего для народа. Поэтому язык закона должен быть понятен простым людям, а не только специалистам;

- невразумительность закона. Например, в главе 4 земельного  кодекса об отводе земель для  «предварительного согласования»  в отношении земельного участка,  предназначенного для застройки.  Объяснение этому понятию не  дается, остается неясным существует  ли «окончательное согласование»,  а если существует, то в каком  порядке оно производится, относится  согласование только к выбору  земельного участка или также  к предварительному утверждению  проекта строительства;

- присутствие в законах  ненужного материала. Основным  содержанием законов должны быть  права и обязанности - как материальные, так и процессуальные. Практика  допускает внесение в законы  общих деклараций, хотя возможность  «вывода» из них путем толкования  прав и обязанностей является  спорной. Но многие законы содержат  несколько указанную правовую  материю, сколько «учебный материал»,  служащий для того, чтобы сами  законодатели смогли уяснить  себе предмет регулирования и  задачи регулирования, которые  они перед собой ставят. Тем  самым они путают закон с  пояснительными законами, и др. документами.  Нередко статьи закона содержат  только идеи на тему о том,  как «должно быть». Но при  этом не указывается, кто и  как должен осуществить эти  идеи и каковы санкции в случае неисполнения (ненадлежащего исполнения). Такие статьи по сути являются декларациями о намерениях и не должны загромождать текста закона;

- группировка законов  в особые отрасли происходит  обычно в тех случаях, когда  законы, имеющие общий предмет  регулирования, объединяются в  кодекс. Например, земельные законы  получили очертания отрасли права  с принятием 1922 года Земельного  кодекса РСФСР (и земельных  кодексов других республик). Кодекс  помогает пользователю обозреть  в одном документе всю группу  интересующих его законов, а  законодателя проверить их взаимное  соответствие и найти пробелы.  К сожалению, не принято снабжать  кодексы предметными указателями,  хотя это облегчило бы пользование  ими. Некоторые кодексы, например  гражданский, содержат указание, что нормы гражданского права,  принятые в других законах,  должны соответствовать ГК. Однако  «сверки» соответствующих законопроектов  с ГК часто не происходит. Так,  Минэкономразвития разработало  в 2005 году проект закона об  автономных учреждениях в сфере  медицины, образования, спорта и  др. имея в виду добиться их  самоокупаемости и освобождения  государственного бюджета от  их полного финансирования. При этом оно игнорировало, что в ГК нет понятия автономного учреждения, и что в случае признания такового о нем надо упомянуть в ГК. Кроме того, оно не определяет права и обязанности просто учреждений, потребуется разграничить эти структуры от уже известных учреждений. В противном случае неизбежны путаница, ссоры и конфликты на всех уровнях. Для лучшей стыковки законов, имеющих отношение к нескольким отраслям права, практикуется такой прием, как перекрестная ссылка родственных законов друг на друга. Такие взаимные ссылки, явно или подразумеваемо, присутствуют, например, в ГК и земельном кодексе упоминает о потере собственником права на плоды земли, если он передал землю в аренду или в иное пользование. Но здесь Земельный кодекс плохо учитывает варианты гражданских сделок. Он упускает, например, случай передачи земли в доверительное управление - хотя в ГК такой институт предусмотрен. «Забывает» он о случаях наложения ареста на имущество (землю и др.).