Правотворческий процесс в России

Возможен вариант (заимствования) норм из одного кодекса в другой. Но в ряде случаев оба этих способа  игнорируются. Иногда же отношения, которые  могут регулироваться смежными отраслями  права, попросту обходя стороной. Так, при составлении Жилищного кодекса  РФ был почти полностью обойден, «земельный вопрос», хотя немалые проблемы существуют и с благоустройством домовладений, и с их границами  и с самовольным размещением  во дворах гаражей и др. объектов, и с сервитутами (правом прохода  и проезда посторонних лиц). Жилищный кодекс не использовал сам термин «домовладение»; насколько известно, это было сделано сознательно, чтобы  не вторгаться «в смежные отрасли  права». Такая позиция целиком  порочна. Во-первых, никто не запрещал авторам ЖК обогащать земельное  и гражданское законодательство, поскольку новые нормы не входили  бы в противоречие с уже принятыми. А во-вторых, авторы ЖК не учли концепции, двор (равно как и подземельное хозяйство, обслуживающее дом) является принадлежностью жилого дома. Двор составляет с домом хозяйственный комплекс, который принадлежит правовому регулированию как единое целое.

2.2 Перспективы развития  правотворчества в России

Все сказанное позволяет  сделать четыре общих рекомендации в области законодательной техники:

- улучшить информационную  подготовку законопроектов, обеспечивать  законодателям и общественности  надлежащий круг сведений по  затрагиваемым отношениям;

- важнейшим законодательным  актам присваивать собственные  имена;

- подвергать подготовленные  законопроекты по проверке на  соответствие законодательному  языку, а также на их засоренность  внеправовой материей, из подготовленных  законопроектов должны исключаться  инструктивные и «школьные материалы»;

- подвергать подготовленные  законопроекты проверке на предмет  их согласованности с Конституцией  РФ и другими законами РФ, в  частности для того, чтобы они  не вторгались в комплекцию  регионов и местных властей. 

Наша обновленная Россия должна творчески воспринять значительную часть юридической техники и  правового опыта, накопленного за тысячелетия в демократических странах мира.¹³

Важнейшим рычагом вхождения  России в мировое сообщество является совершенствование ее законодательства, адаптация юридической инфраструктуры к основополагающим европейским и международным нормам и оправдавшим себя на практике правилам. Нам предстоит создать государство, основанное на авторитете и разделении разных ветвей власти, четком формулировании законов. Необходима единая государственная программа законотворчества, которая должна охватывать уровень федерального законотворчества, уровень субъектов Российской Федерации и уровень местного самоуправления.

Такой программой является план развития всего законотворчества в целом, где каждому субъекту законотворчества определено особое место, и он сможет на основании данного  документа выработать стратегию  законотворчества, по крайней мере, на десятилетие вперед. К сожалению, в настоящее время целостной  общегосударственной программы  законотворчества нет. Очевидно, что  ни Президенту, ни Правительству, ни палатам  Федерального Собрания, ни субъектам  Российской Федерации, ни объединениям муниципальных образований самим  по себе, по отдельности, такая задача не под силу. Она может быть решена только в результате взаимодействия всех перечисленных субъектов. При  нынешнем состоянии это сотрудничество ветвей власти представляется проблематичным. Видимо, в ближайшее время общегосударственный  план законопроектных работ разработан не будет, и субъекты законотворчества будут по-прежнему ограничиваться частыми  случайными инициативами, и решать свои проблемы методом проб и ошибок. Закон, если даже он воплощает насущные интересы, не будет работать автоматически. Для его реализации требуется  особый механизм, который начинает действовать на организационном  этапе. Только так государство может  воздействовать на государственный  механизм и общество в целом с целью установления отношений, предписанных законом.¹⁴

2.3 Особенности российской  юридической техники

В Российской Федерации сложившаяся  практика юридической техники обладает некоторыми особенностями, которые  автор попытается продемонстрировать в настоящей главе исследования.

Юридическая техника - это  совокупность правил, приемов, способов подготовки, составления, оформления юридических  документов, их систематизации и учета.

Различаются следующие виды юридической техники: законодательная (правотворческая) техника, техника  систематизации нормативных актов, техника учета нормативных актов, техника индивидуальных актов.

Целью юридической техники  являются рационализирование юридической деятельности, достижение ясности, простоты, краткости, определенной стандартности, единообразия (унифицированности) юридических документов.

Законодательная (нормотворческая) техника - это совокупность правил, приемов, средств и способов подготовки, составления и оформления нормативных  актов. Законодательная техника  имеет две основные цели. Во-первых, рационально, адекватно урегулировать  общественные отношения, не допустить  пробелов, изложить нормативные акты достаточно четко, недвусмысленно, определенно  и в то время достаточно кратко, экономично, в определенной мере единообразно, стандартно. Многословие, расплывчатость формулировок, недостаточная четкость, пробельность снижают эффективность  правового регулирования. Другая цель нормотворческой техники ориентирована на субъектов - адресатов нормативных актов и состоит в том, чтобы сделать нормативные акты достаточно понятными, ясными для лиц, которым они адресованы, чтобы у них не возникали сомнения относительно их прав и обязанностей, предусмотренных нормативными актами.

Правила законодательной (нормотворческой) техники можно подразделять на три  вида:

1. Правила, относящиеся к внешнему оформлению нормативных актов. Каждый нормативный акт должен иметь необходимые реквизиты, которые отражали бы его юридическую силу, предмет регулирования, сферу действия, придавали бы ему официальность.

Каждый нормативный акт  должен иметь название вида нормативного акта (закон, указ, постановление и  т.д.), название органа, его издавшего, наименование акта, отражающего его  содержание, предмет регулирования.

Далее, нормативный акт  должен содержать дату и место  его принятия, а для более рационального  учета нормативных актов и  его номер. Такие реквизиты нормативного акта, как его название(по виду и содержанию), дата, орган и место принятия, взятые вместе, составляют так называемый титул нормативного акта. Обязательным реквизитом является подпись соответствующего должностного лица.¹⁵

2. Правила, относящиеся  к содержанию и структуре нормативного  акта. Нормативный акт должен  иметь определенный предмет регулирования  и быть рассчитан на регулирование  однородных общественных отношений.  Он не должен регулировать  отношения разного рода и типа. Отношения, составляющие предмет  регулирования разных отраслей  права, должны регулироваться  особыми актами.

Из этого правила вытекает другое - нормативный акт не должен изменять или отменять нормы, регулирующие отношения другого рода, нежели те, которые регулируются данным актом. Например, нормативный акт, устанавливающий нормы уголовного права, не должен отменять или изменять нормы земельного или семейного права. В нем могут содержаться лишь предписания об отмене или изменении норм, составляющих предмет регулирования данного акта.

В нормативном акте должны быть решены все вопросы, относящиеся  к регулированию данных отношений. Нормативный акт, следовательно, не должен содержать пробелов.

Акт должен содержать такие  решения вопросов, чтобы регулирование  было однотипным, единообразным. Таким  примером могут служить нормы  Особенной части Уголовного кодекса  РФ.

В нормативном акте по возможности  следует избегать исключений и отсылок.

Регулирование важных, принципиальных вопросов не должно заслоняться вопросами  второстепенными.

Этому обязана способствовать определенная структура нормативного акта, которая строится на логически  последовательном изложении акта, отражающем специфику регулируемых общественных отношений, преследует цель удобства пользования  нормативным актом.

Крупные нормативные акты могут состоять из двух частей, не считая титула: вводной (или преамбулы) и  постановляющей. В преамбуле указываются  причины, поводы, цели издания нормативного акта. В постановляющей части излагаются нормы права. Постановляющая часть  в конце акта может содержать  предписания, определяющие время и  порядок вступления нормативного акта силу, а также предписания, отменяющие действие других актов. Что же касается законов РФ, рассчитанных на длительный срок действия, то обычно порядок введения законов в действие, отмена других актов определяется особым постановлением.

В числе правил, относящихся  к структуре нормативного акта, можно  назвать следующие:

- нормы более общего характера должны помещаться в начале нормативного акта;

- однородные нормы должны выделяться, излагаться компактно, без разброса в разных частях нормативного акта;

- в крупных нормативных актах должны обособляться в главы, разделы, части; каждая глава, раздел, часть должны иметь название. Например, УК РФ подразделен на Общую и Особенную части, 12 разделов, 34 главы.

Каждая глава нормативного акта состоит из статей, которые  в свою очередь могут подразделяться на части (пункты, параграфы); нумерация  статей должна быть сплошной, т.е. одна нумерация должна идти через все  разделы, части и главы. Нумерация  статей должна быть постоянной, стабильной. В случае внесения дополнений в нормативный  акт эти дополнения или вносятся в виде части уже существующей статьи, или вводится новая статья, которая помещается в соответствующей  главе, ей присваивается номер уже  существующей статьи, но с обозначением ее цифрой, которая ставится рядом  с номером статьи. Например, в  УК РСФСР 1970 г. имелись три статьи под номером 198, одна из них обозначалась цифрой 1 - 198 (читается “статья 198-прим”), другая - цифрой 2 - 198 (читается “статья 198 - два”).

Правила и приемы изложения  норм права (язык нормативных актов). Общее правило изложения норм права состоит в том, что их следует излагать кратко, четко и  определенно. За многословием может  потеряться основной смысл нормы. Многословие, расплывчатость могут дать повод  различному толкованию норм права, препятствовать их единообразному применению. Краткость и определенность формулирования достигаются с помощью различных приемов изложения норм права, использования специальных терминов, стандартных языковых оборотов.

Отсюда существуют следующие  требования к языку нормативных  актов:

- формулировки норм права должны обладать определенной стандартностью, стереотипностью, грамматическим единообразием;

- терминология нормативных актов должна быть единой. Для этого необходимо один и тот же термин, слово в нормативном акте употреблять в одном и том же значении; одно и то же понятие (явление, предмет) обозначать одним и тем же термином.

Для достижения точности и  определенности терминов, их единообразного понимания могут использоваться легальные дефиниции (дефинитивные нормы), в которых даётся определение  термина, его разъяснение, обязательное для адресатов нормативного акта. Это легальное определение может иногда существенно расходится с обыденным или даже научным определением. Формализация понятий привносит в правовое регулирование большую точность и определенность.

В нормативном акте должны использоваться общепризнанные в науке и практике термины. Терминологическое новаторство здесь неуместно, ибо может внести разнобой при токовании и применении норм права. Следовательно, терминология должна быть устойчивой. При специальных нормативных актов (в области санитарии, медицины, ветеринарии, техники безопасности и т.д.) могут использоваться специальные термины. Эти термины должны употребляться в общепризнанном значении для соответствующей отрасли знаний и сферы деятельности.

Следует избегать употребления иностранных слов, неологизмов, архаизмов, метафорических выражений, афоризмов и т.п., нечетких, двусмысленных, многозначных выражений. Достоинством языка права являются четкость, краткость, определенность, стереотипность, единообразие, доступность для понимания.

Достижению указанных  свойств текстов нормативных  актов способствуют разные способы (приемы) изложения норм права. Они  отличаются по разным признакам.

Во-первых, по форме предложения, в котором выражена норма. Норма  права может быть сформулирована в виде нормативного или повествовательного (утвердительного или отрицательного) предложения. С логико-языковой точки  зрения норма есть высказывание о  должном или возможном поведении  её адресатов. В нормативном высказывании всегда наличествуют нормативные термины, “запрещено”, “обязан”, “имеет право” и т.п.

Во многих случаях норма  и формулируется в виде нормативного предложения с использованием указанных  и им подобных терминов. Например, “продавец  вправе”, “должник обязан”, “суд имеет  право”, “следователь обязан” и  т.п. Но довольно часто норма оформляется  в виде повествовательного предложения  без использования нормативных  терминов. Это имеет место, например, в случаях, когда описываемое  действие является одновременно и правом, и обязанностью субъектов. Например, ч. 1 ст. 59 АПК РФ изложена так “Арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению”. Более точно это можно изложить с использованием нормативных терминов: “Арбитражный суд вправе и обязан оценивать доказательства” и т.д.