Правовое регулирование агитации при проведении выборов

Перед тем как закончить  исследование административной ответственности  и перейти к анализу норм Уголовного кодекса РФ, устанавливающих ответственность за незаконные действия лиц при осуществлении выборов, диссертант обращает внимание на такой пробел в действующем законодательстве. В соответствии со ст. 2.1. Кодекса под административным правонарушением признается противоправное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов установлена административная ответственность. Однако избирательное законодательство наделяет правом участвовать в выборах организации, которые могут и не быть юридическими лицами. Такими являются, например, структурные подразделения политических партий, не наделенных в соответствии с Уставом политической партии соответствующими правами для регистрации в качестве юридического лица. Помимо этого, государственная регистрация не является обязательной для всех общественных объединений. Из всего этого делаем вывод о том, что понятие «избирательное объединение» значительно шире понятия «юридическое лицо», следовательно, если в соответствующей статье КоАП в качестве субъекта административной ответственности названо юридическое лицо, то совсем не обязательно можно будет привлечь к ответственности избирательное объединение.

По нашему мнению, такой пробел в установлении административной ответственности, позволяющий избежать наказания вышеперечисленным избирательным объединениям, возможно устранить либо путем внесения соответствующих изменений в КоАП РФ, либо путем добавления в региональные законодательные акты об административных правонарушениях норм, устанавливающих ответственность для участвующих в выборах в органы государственной власти субъектов РФ и в органы местного самоуправления избирательных объединений, допустивших нарушения избирательного законодательства.

Анализируя вопросы  уголовной ответственности за преступные деяния, связанные с выборами, исходим из того, что при проведении предвыборной агитации уголовной ответственности подлежат деяния, предусмотренные ст. 141 Уголовного кодекса РФ «Воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий», и отмечает, что по существу данный состав преступления сконструирован с использованием явно оценочных категорий, вследствие чего практически невозможно  описать все возможные способы совершения данного преступления. Вместе с тем подчеркиваем, что сказанное не означает того, что воспрепятствование осуществлению избирательных прав граждан может быть совершено любым способом (хотя подобное мнение высказывается), и перечисляет критерии, которые позволяют отграничить деяния, посягающие на объект исследуемого состава преступления, но по своему характеру являющиеся административными правонарушениями.

В работе подробно исследуются  вопросы, связанные с подкупом избирателей, являющимся квалифицирующим признаком  деяния, предусмотренного ст. 141 УК РФ, в частности, указываем, что из способа описания законодателем криминализируемых действий можно сделать вывод о том, что ответственность за подкуп избирателей несет только одна сторона этого незаконного действия — подкупающее лицо, при этом лицо, получающее вознаграждение, не подлежит уголовной ответственности. В связи с этим выражаем свое несогласие с высказываемым некоторыми авторами мнением о необходимости расширения круга лиц, ответственных за подкуп, и обоснованно утверждает, что подкуп не так опасен, как дезинформация избирателей, поскольку не лишает последних сознательного выбора и не принуждает их к тому или иному поведению на выборах.

Серьезной проблемой, по нашему мнению, является неточность нормативных формулировок и неопределенность устанавливаемой меры ответственности, заключенных в частях 2 и 3 ст. 141 УК РФ, когда различные нормы подразумевают по сути одни и те же деяния, но при этом в одной из них устанавливается более жесткая мера ответственности. Как мы заключаем, реализация этой нормы позволяет правоприменителю на основе произвольного толкования вариативно подходить к квалификации одного и того же правонарушения и, следовательно, избирать ту или иную санкцию.

3. Проблемы проведения публичных агитационных мероприятий и пути их решения

Требует дальнейшего  урегулирования вопрос о перечне  помещений, которые могут выделяться для проведения публичных агитационных мероприятий. Необходимость в данном, официально утвержденном перечне, очевидна, так как в ходе выборов возникают ряд вопросов, связанных с данной проблемой. К примеру, часто встречающейся вопрос о требовании кандидата предоставить безвозмездно

помещение для встреч с избирателями, в случаях отсутствия данного помещения в муниципальной собственности. С.В. Большаков и А.Г. Головин полагают, что в случае отсутствия помещения, находящегося в государственной или муниципальной собственности и пригодного для проведения встреч с избирателями, возможно предоставление субъектам агитационной деятельности любых пригодных помещений на договорной основе, за плату⁷.

В избирательное законодательство необходимо включить нормы, обязывающие  органы государственной власти и  местного самоуправления за определенный законом временной период до начала избирательной кампании предоставлять  избирательным комиссиям для дальнейшего обнародования (опубликования) перечень всех помещений, владельцы которых в соответствии с законом обязаны предоставлять его для проведения агитационных мероприятий. Таким образом, кандидаты, избирательные объединения будут заранее иметь, представление о потенциальном помещении для проведения встреч с избирателями, что позволит свести к минимуму правовые споры по данному вопросу. На наш взгляд, по мере совершенствования указанного вида агитационной деятельности возможно рассмотрение вопроса о регулировании порядка предоставления помещения для встреч с избирателями собственниками, владельцами помещения за плату, аналогично правилам выпуска агитационных материалов, в части предварительного декларирования подобного намерения и заранее установленных и обнародованных расценок, что будет способствовать обеспечению равенства кандидатов, избирательных объединений при проведении встреч с избирателями.

Обеспечение безопасности при проведении агитационных мероприятий, которое  является одним из важнейших условий проведения митингов, шествий, собраний и т.д., регулируется указанным Федеральным законом «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях». В частности, в п.2 ст.5 названного Федерального закона указан круг лиц, которые не могут быть организаторами публичного мероприятия, это лицо, признанное судом либо

недееспособным либо ограничено дееспособным, лицо, содержащееся в местах лишения свободы по приговору суда, а также политическая партия, другое общественное или религиозное объединение, их региональные отделения и иные структурные подразделения, деятельность которых приостановлена или запрещена либо которые ликвидированы в установленном законом порядке.

Среди оснований для прекращения  публичного мероприятия согласно ст. 16 данного Федерального закона указывается создание реальной угрозы для жизни и здоровья граждан, для имущества физических и юридических лиц, а также совершение участниками публичного мероприятия противоправных действий и умышленное нарушение организатором публичного мероприятия требований данного Федерального закона, касающихся порядка проведения публичного мероприятия.

На наш взгляд, нормы Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» не всегда могут быть приемлемы для избирательных правоотношений. К примеру, В.В. Шуленин обращает внимание на то, что сроки подачи уведомлений о проведении публичного мероприятий в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня проведения мероприятия, фактически лишает кандидатов и избирательных объединений возможности оперативно реагировать на происходящие в период избирательной кампании путем проведения публичных агитационных мероприятий⁸. Справедливость этого замечания очевидна.

Считаем целесообразным отказаться от автоматического распространения норм на организацию и проведение предвыборных публичных мероприятий, так как они имеют большую специфику, спрессованы во времени. Более четкое регулирование данного вопроса должно быть представлено именно в законах о выборах.              Одним из самых динамически развивающихся видов предвыборной агитации,

в том числе благодаря достижениям  в области научно-технического прогресса и информационных технологий, является выпуск и распространение предвыборных агитационных материалов.

Раньше в избирательном законодательстве речь шла только об агитационных печатных материалах, с появлением аудиовизуальных и иных агитационных материалов возникла необходимость в регулировании различных видов агитационных материалов. Агитационные материалы могут быть в печатном виде, а также быть аудиоматериалами, видеоматериалами, фотоматериалами, компьютерными материалами и другими материалами, несущими информацию. К указанным материалам относятся, в частности, буклеты, листовки, плакаты, письма избирателям (к примеру, поздравительные письма), календари с агитацией, различные виды дисков с агитационными материалами, иные агитационные материалы. Особым видом агитационных материалов являются рекламные щиты, растяжки, электронные рекламные табло и т.д. Указанные материалы могут располагаться на зданиях, внутри помещений, на улицах, вдоль транспортных магистралей, с внешней и внутренней стороны транспортных средств и т.д. Данный вид агитационных материалов нуждается в дополнительном правовом регулировании⁹.

В соответствии с рамочным Федеральным  законом о выборах и референдумах кандидаты и избирательные объединения вправе беспрепятственно распространять печатные, а равно аудиовизуальные и иные агитационные материалы в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Все агитационные материалы должны изготавливаться на территории Российской Федерации (п.1 ст.54).              Как и к другим видам агитации к изготовлению агитационных материалов предъявляется требование о равных условиях оплаты изготовления этих материалов, которые обязаны обеспечить организации, индивидуальные предприниматели, выполняющие соответствующие работы или оказывающие данные услуги.

Указанные лица должны опубликовать сведения о размере и других условиях оплаты работ или услуг не позднее 30 дней со дня официального опубликования решения о назначении выборов и в тот же срок представить указанные сведения в комиссию (п.1 ст.54). В случае невыполнения данных условий организации, индивидуальные предприниматели не вправе выполнять работы или оказывать услуги по изготовлению печатных агитационных материалов.

Таким образом, закон устанавливает перечень необходимых данных, которые в обязательном порядке должны содержать агитационные материалы, а именно наименование, юридический адрес и идентификационный номер налогоплательщика организации, изготовившей данные материалы, наименование организации, заказавшие их, а также информацию о тираже и дате выпуска этих материалов и указание об оплате их изготовления из средств соответствующего избирательного фонда (п.2 ст.54). Согласно п.5 ст. 54 рамочного Федерального закона о выборах и референдумах, в случае нарушения указанных требований, а также без предварительной оплаты за счет средств соответствующего избирательного фонда изготовление агитационных материалов запрещается.

Заключение

Обобщая все вышеизложенное остановимся  на нижеследующих выводах.  

 Важным нормативным актом, регулирующим не только правила предвыборной агитации и информирования, но и весь избирательный процесс в целом, стал первый в истории современной России Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» от 6 декабря 1994 года¹⁰. Следует отметить, что в этом Законе впервые предвыборная агитация рассматривается как деятельность, а не как «сообщения, материалы (массовая информация)», что было характерно для начального этапа формирования российского избирательного законодательства. Понимание предвыборной агитации как деятельности следует признать удачным, поскольку любая информация производна от человеческой деятельности.

Вышеназванный Закон  был заменен Федеральным законом  «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 г., давшим следующее определение предвыборной агитации – это «деятельность граждан Российской Федерации, кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, общественных объединений, имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к участию в выборах, а также к голосованию за тех или иных кандидатов (списки кандидатов) или против них». Значение этого определения состояло в фиксации полного перечня субъектов избирательного процесса, имеющих право на ведение агитации. В то же время понятие информирования избирателей отсутствует в данном законе.

Тем самым, 12 июня 2002 года был принят новый Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»¹¹, в котором впервые введено понятие информационного обеспечения выборов, включающее информирование избирателей и предвыборную агитацию. Основной целью информационного обеспечения выборов согласно ст. 44 является способствование осознанному волеизъявлению граждан и гласности выборов. Данный подход надо признать целесообразным и своевременным, поскольку при проведении предыдущих избирательных кампаний много проблем было связано с разграничением информационных и агитационных материалов.

Как и все предыдущие законы о выборах, Федеральный закон «Об основных гарантиях...» включил определение предвыборной агитации - это деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании и имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список кандидатов или против него (них) либо против всех кандидатов.

Можно отметить, что определение  предвыборной агитации, содержащееся в действующем Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» является результатом его практического становления в ходе избирательных кампаний постсоветского периода и, по нашему мнению, является оптимальным.

Новый Закон упоминает  понятие «информирование избирателей», однако не расшифровывает его ни непосредственно в главе «Гарантии прав граждан на получение и распространение информации о выборах и референдумах», ни в ст. 2 Федерального закона «Об основных гарантиях...», содержащей понятия и определения, используемые в этом законе.        Таким образом, если выдвижение и регистрация кандидатов являют собой "завязку" избирательной кампании, то предвыборная агитация несомненно может быть охарактеризована как "кульминация" избирательного процесса. В современных условиях уже невозможно представить себе ни федеральные, ни региональные, ни муниципальные выборы без активной предвыборной борьбы за умы, настроения и в конечном счете голоса избирателей. Причем нередко страсти накаляются настолько, что действующим лицам избирательных кампаний удержаться в дозволенных законом рамках проведения предвыборной агитации бывает крайне затруднительно. Это обусловливает необходимость не только исключительно четкой и скрупулезной регламентации предвыборной агитации во всех ее проявлениях, но и закрепления адекватных форм реагирования на нарушения законодательства.