Проблемы совершенствования государственного аппарата современной России

Все перечисленные выше принципы организации деятельности государственного механизма (или как некоторые  отождествляют эти два понятия - аппарата) как система государственных  органов. Рассматриваемые во взаимосвязи  и взаимодействии, придают государственному аппарату необходимые для успешного функционирования целенаправленность, единство, целостность.

 

 

 

 

.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 3. Проблемы аппарата государственной власти

 

Следует признать, что, несмотря на непродолжительный  исторический опыт президентской практики в России, эффективность функционирования Президента Российской Федерации как  института главы Российского  государства во многом определяется способностями, желаниями, а то и  физическими возможностями конкретного  государственного деятеля.

Что же касается других институтов президентской власти, институтов парламента, институтов исполнительной и судебной власти, то процесс правового  закрепления их государственно-властной практики еще впереди.

Для управления страной, особенно в сложные периоды, при радикальных преобразованиях, вообще для нормального течения  государственных дел требуется, чтобы были единые цели у законодательной  и исполнительной властей, общий  стратегический курс, тесная координация  их работы, даже объединение их усилий. Требуется как минимум два-три варианта развития государственных институтов при обязательной научной политико-правовой оценке последствий каждого. Все более очевидным становится вывод о строго последовательных этапах продолжения конституционной и административной реформы.

При определении  целей реформ необходимо решить, можно  ли осуществить перераспределение  полномочий, не затрагивая текст Конституции, т.е. сделать плавный переход к  новому состоянию институтов государственной  власти либо на основе разработки необходимых  законов и подписания политических соглашений между главными субъектами государственной власти, либо на основе серьезного совершенствования самого Основного Закона, федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации.

Конституция Российской Федерации в части регулирования  управленческих отношений обладает значительным потенциалом детализации. Из этого тезиса выводится презумпция "неприкосновенности" Конституции  РФ на ближайшую историческую перспективу. Это возможно, но сохраняет неразрешенными те неточности в регулировании системы  исполнительной власти в России, которые  стали почти общепризнанными [12]. Подобная неприкосновенность предполагает выработку общего понимания управленческой модели.

Главной проблемой  является, что пока не получили своего развития такие новые, современные  и, возможно, перспективные направления  научного поиска института государственной  службы, как:

- критерии, показатели  и методы оценки эффективности  государственной службы;

- новые методы  управления государственной службой;

- оптимизация  численности государственной службы;

- направления  повышения доверия населения  к институту государственной  службы.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 4. Пути совершенствования  аппарата государственной

власти в России

 

Значительную  часть этой работы следует осуществить, прежде всего, путем принятия вытекающих из Конституции федеральных законов, и в первую очередь федеральных  конституционных законов, а также  путем внесения изменений и дополнений в Федеральные конституционные  законы о Правительстве Российской Федерации и Конституционном  Суде Российской Федерации. Для становления  органов государственной власти необходим закон о федеральных  органах исполнительной власти.

Для развития системы  органов государственной власти большое значение имеет закон  о высшем органе законодательной  власти - Федеральном Собрании Российской Федерации. Инициативные законопроекты, разработанные в разное время  депутатами Государственной Думы, научными организациями, не дали окончательного результата. Акт отсутствует по настоящее  время. Тем не менее, определенные сдвиги имеются. Председателем Совета Федерации  Федерального Собрания Российской Федерации  была создана рабочая группа для  разработки проекта Федерального закона о Федеральном Собрании - парламенте Российской Федерации. В результате был разработан соответствующий  законопроект, основной идеей которого является детализация и развитие положений Конституции Российской Федерации о парламенте, обеспечение  необходимого объема правового регулирования  парламентской деятельности. Одна из задач данного законопроекта - дать необходимый импульс парламентским  процедурам, которые сегодня сосредоточены  в регламентах палат. Проблема же состоит в том, что участники  законодательного процесса, не являющиеся членами палат парламента, высказывают  сомнения относительно распространения  регламентных норм на их действия. Для  решения этого вопроса в законопроекте  часто и достаточно обширно очерчен  круг лиц, на которых он распространяет свое действие: Совет Федерации, Государственная Дума; члены Совета Федерации; депутаты Государственной Думы; органы государства, которые формируют парламент; органы, подлежащие парламентскому контролю; органы и должностные лица, деятельность которых может подвергаться парламентским расследованиям; внутренние органы парламента, их должностные лица, аппарат палат парламента, сотрудники аппарата, министерства и ведомства, обеспечивающие деятельность парламента, а также другие государственные органы и должностные лица, связанные с деятельностью парламента. Новеллой законопроекта является особый статус парламентской службы и парламентских служащих.

Несомненно, с  помощью принятия пакета упомянутых законов можно серьезно скорректировать  полномочия и взаимоотношения органов  государственной власти. Но они не могут касаться многих определяющих моментов их взаимоотношений, поскольку  основные первичные правовые нормы  в этой области (как материальные, так и процессуальные) достаточно жестко зафиксированы в Конституции [13] .

В институциональном  плане исключительно важно развитие конституционно-правовой системы России. Это обусловило линию на модернизацию системы исполнительной власти, потребность  в проведении реформы системы  управления в стране. При ответственном  подходе к этой проблеме надлежит разработать и утвердить комплексную  программу модернизации системы  государственного управления в России. Структурно она может состоять из следующих компонентов:

- определение  объективных оснований и субъективной  природы российской модели государственного  управления, без чего нельзя ничего  ни использовать, ни имплантировать  из зарубежного и собственного  исторического опыта;

- обоснование,  исходя из этого, ресурсно-обеспеченных  целей государственного управления, которые не только создали  бы желаемое будущее, но и  исходили бы из реальных и  наличных ресурсов, ведущих к  реализации целей;

- установление  адекватных природе и целям  функций государственной власти  и построение под властную  триаду целостной организационной  структуры государственного управления;

- формирование  процессуальных, регламентных и  технологических элементов, придающих  государственному управлению общественную  направленность и научную достоверность.

Это должна быть именно программа модернизации субъекта государственного управления, всей системы  органов государственной власти, прежде всего органов исполнительной власти. В рамках этой программы  надлежит:

- проанализировать  различные аспекты функционирования  исполнительной власти: структурные,  процессуальные, информационные, кадровые, материально-финансовые и т.д.;

- учесть взаимодействие  исполнительной власти и общественных, предпринимательских, профсоюзных  и иных структур гражданского  общества;

- определить  соотношение государственной системы  органов исполнительной власти  и органов местного самоуправления.

Актуальность  компонентов программы модернизации системы государственного управления должна определяться с точки зрения социальной эффективности деятельности исполнительной власти, ее реального и позитивного влияния на общественные процессы, общественное сознание, поведение и деятельность людей.

Какой из этих факторов и переменных актуализируется в  российской управленческой и правовой системе, будет зависеть от успешности социально-экономического и политического  развития страны.

Территориальный аспект административной реформы - вопрос конституционный.

Создание института  полномочных представителей Президента РФ и федеральных округов оказалось  эффективным средством решения  задачи восстановления дееспособности и авторитета федеральной власти, восстановления единства правового  пространства страны. "

Опыт деятельности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах требует  тщательного анализа и определения  дальнейшего пути совершенствования  данного института. В связи с  этим одной из важнейших (и сложнейших) задач является уточнение функций  полпредов в общей системе  государственной власти Российской Федерации, определение и нормативно-правовое оформление их полномочий.

Мероприятия по реализации варианта "делегирование" включают в себя:

- подготовку  указов Президента и соответствующих  положений по конкретизации, уточнению  делегированных полномочий;

- разработку  механизмов по реализации этих  нормативных актов (в том числе  финансового обеспечения выполнения  делегированных полномочий).

Административным  преобразованиям в России предстоит  новый этап. Он предполагает модернизацию государственного аппарата и государственного управления на уровне субъектов Российской Федерации. Особенность второго  этапа административной реформы  состоит в том, что ее проведение в субъектах Российской Федерации  должно происходить в тесной обусловленности  с мероприятиями по реализации региональной социально-экономической политики в Российской Федерации и мероприятиями  по разграничению предметов ведения  и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Лишь такая взаимосвязь будет способствовать эффективности реформы государственного управления в субъектах Российской Федерации, поскольку реорганизация государственного аппарата и государственной службы в субъектах Российской Федерации напрямую зависит от тех целей и задач, которые будут поставлены перед ними в рамках региональной политики, и от тех полномочий, которые будут им предоставлены в результате разграничения федеральных и региональных предметов ведения.

В целом можно  выделить два варианта развития государственных  институтов.

Вариант 1. Когда  модель выбрана и ее надо развивать.

В настоящее время  сложился новый для российской политической культуры институт президентской власти. Теперь качество президентской власти связано с перспективами развития института его полномочных представителей, Государственного Совета, Общественной палаты, Администрации Президента.

Делегирование федеральными законами части полномочий Российской Федерации субъектам Федерации  сопровождается усилением вмешательства  центра в деятельность исполнительных органов субъектов Федерации. Проблема недостаточного уровня правового регулирования  организации взаимодействия между  территориальными органами федеральных  органов исполнительной власти и  органами исполнительной власти субъектов  Федерации проявилась при реализации национальных проектов. Для обеспечения  постоянного взаимодействия при  реализации национальных проектов соответствующие  федеральные министерства заключили соглашения о взаимодействии с органами исполнительной власти субъектов Федерации. Однако основания и порядок заключения подобных соглашений в законодательстве не урегулированы.

Вариант 2. Когда  новая модель формируется на основе традиционных государственных институтов.

Особое значение в контексте развития государственных  институтов имеет реализация задач, заявленных в посланиях Президента РФ, в которых обозначаются актуальные проблемы и стратегические направления  деятельности государственных институтов. В настоящее время в нормах государственного права не закреплены механизмы реализации решений, принятых в посланиях, с одной стороны, с другой - именно актуальность и  обозначение общественных проблем, определение механизмов их реализации придает особую значимость президентским  посланиям. Вероятно, следует закрепить  в нормативных правовых документах механизмы реализации и контроль за выполнением задач, определенных в посланиях Президента.

В настоящее время  возникли новые формы деятельности органов государственной власти, такие, как парламентские слушания, президентские послания, программы  и национальные проекты. Данные правовые формы требуют определения четкого  места в системе механизмов государственного управления и станут эффективными, если они органично вписываются  в общую систему организации  и функционирования государственных  институтов.

В системе органов  государственной власти сложились  институты, чей статус, функциональная роль и место в общегосударственной  иерархии нуждаются в дальнейшем развитии. В их числе Государственный  Совет, полномочные представители  Президента, Центральный банк РФ, Центральная  избирательная комиссия РФ. Конституционные  нормы, включившие прокуратуру в  судебную систему, также вызывают обоснованные нарекания уже более десятилетия. Адекватное решение вопросов статуса  и компетенции перечисленных  властных институтов видится в совершенствовании  конституционных норм, в том числе  путем принятия соответствующих  законов.