Прокурорский надзор: виды, правоовое регулирование

Таким образом, уже первый законодательный акт  о прокуратуре наметил все  четыре основные направления прокурорского  надзора, получившие затем наименование отраслей надзора.

В дальнейшем функция прокуратуры в суде подверглась  изменению. Так на основании принятых в 1924 году «Основ судоустройства Союза  ССР и союзных республик», на прокурора  возлагался надзор за законностью судебной деятельности. Органы прокуратуры республик  получили право опротестования в  кассационном и надзорном порядке  приговоров, решений и определений  судов союзных республик.

Прокуратура РСФСР создавалась в составе  Наркомата юстиции (НКЮ) во главе  с наркомом юстиции, который являлся  одновременно и Прокурором республики (с 1928 года Прокурор республики стал заместителем наркома юстиции). В составе НКЮ  был образован отдел прокуратуры, подчиненный непосредственно Прокурору  республики. Один из помощников Прокурора  республики возглавлял военные прокуратуры.

В непосредственном подчинении Прокурора республики находились губернские прокуроры, которые не подчинялись  местным властям. В уездах действовали  помощники губернских прокуроров.

Таким образом, с момента образования прокуратура  была централизованна лишь в пределах союзных республик. Централизация  же в пределах СССР была осуществлена значительно позднее.

На прокуратуру  Верховного Суда СССР возлагалось:

1) наблюдение  с точки зрения Конституции  СССР и общесоюзного законодательства  за законностью постановлений  союзных наркоматов и других  центральных учреждений СССР, постановлений  ЦИК союзных республик и их  президиумов;

2) наблюдение  за законностью действий ОГПУ;

3)надзор  за законностью судебных решений  Верховного Суда СССР и наблюдение  за правильным и единообразным  применением общесоюзного законодательства  в практике судебных учреждений  СССР и союзных республик.

Как видно, Прокуратура Верховного Суда ССР  осуществляла надзор за законностью  деятельности центральных органов  союзных республик, но при этом не возглавляла республиканские органы и не руководила ими.

Положение изменилось с принятием ЦИК и  СНК СССР 20 июня 1933 года постановления  об образовании Прокуратуры СССР, а 17 декабря 1933 года соответствующего Положения о ней, которым упразднялась Прокуратура Верховного Суда СССР.⁴

Согласно, Положения, Прокуратура СССР осуществляла:

1. надзор за соответствием постановлений и распоряжений отдельных ведомств Союза ССР, союзных республик и местных органов власти Конституции СССР и постановлениям Правительства СССР;
2. наблюдение за правильным и единообразным применением законов судебными учреждениями союзных республик, опротестование и приостановление исполнения решений всех судов;
3. возбуждение уголовного преследования и поддержание государственного обвинения во всех судах на территории СССР;
4. надзор, на основе особого Положения, за законностью и правильностью действий ОГПУ, милиции, исправительно-трудовых учреждений;
5. общее руководство деятельностью прокуратур союзных республик.

Прокуратуру Союза возглавлял Прокурор СССР, назначенный  ЦИК СССР и заместитель, утверждаемый Президиумом ЦИК СССР. Указания и  распоряжения прокурора СССР были обязательны  для всех органов прокуратуры. Прокуроры  союзных республик назначались  и отзывались Прокурором СССР по согласованию с ЦИК союзных республик.

При Прокуроре  СССР действовали старшие помощники  и помощники, а также следователи  по важнейшим делам.

В прокуратуру  Союза вошли Военная прокуратура, находившаяся ранее в составе  Прокуратуры Верховного Суда СССР, а также железнодорожная прокуратура, подчинявшаяся до этого республиканским  прокураторам. В 1934 году в составе  Прокуратуры СССР была образована водная транспортная прокуратура.

На этом централизация прокурорской системы  не была завершена, так как прокуратуры  союзных республик входили в  структуру республиканских наркоматов юстиции, и прокуроры, являясь наркомами  юстиции, подчинялись еще и правительству. Таким образом, сохранился пагубный для прокуратуры принцип двойного подчинения.

Завершение  централизации прокурорской системы  произошло лишь после принятия постановления  ЦИК и СНК СССР от 20 июля 1936 года «Об образовании Народного комиссариата юстиции СССР». Этим постановлением прокурорско-следственные органы союзных  республик выделялись из наркоматов юстиции республик и передавались в непосредственное подчинение Прокурора  СССР.

В 1936 году была принята Конституция СССР, которая  посвятила суду и прокуратуре  специальную девятую главу. В  ней были закреплены принципиальные положения организационного построения прокуратуры как единой централизованной системы во главе с Генеральным  прокурором СССР, осуществлявшей свои функции по надзору за законностью  и организацией борьбы с преступностью, независимо от местных органов.

 А  24 мая 1955 года Президиум Верховного  Совета СССР утвердил Положение  о прокурорском надзоре в СССР, в котором была осуществлена  кодификация норм, устанавливающих  порядок образования и структуру  органов прокуратуры, а также  основные полномочия прокуроров  в различных видах надзорной  деятельности. Также определялись  обязанности участников прокурорско-надзорных  отношений.⁵

Указом  от 14 декабря 1996 года было утверждено Положение  о военной прокуратуре.

Положение от 24 мая 1955 года действовало почти  четверть века, пока не было заменено Законом  о прокуратуре СССР от 30 ноября 1979 года, принятым в соответствии с  главой 21 Конституции СССР от 1977 года.

Конституция, а за ней и Закон определили специфику и характерные черты  прокурорского надзора, дали широкий  типовой перечень субъектов, на которых  распространяется надзор прокуратуры. Сама прокуратура провозглашается  как единая централизованная система, возглавляемая Генеральным прокурором СССР. Особо выделен принцип независимости  прокуратуры от местных органов. Четко сформулирован порядок  назначения и сроки полномочий прокуроров всех звеньев прокурорской системы.

Фактическое аннулирование союзного законодательства в связи с подписанием так  называемого Беловежского соглашения обусловило необходимость принятия целого ряда российских федеральных  законов, одним из которых и был  Закон «О прокуратуре РФ» от 17 января 1992 года. В точном соответствии с Конституцией РСФСР 1978 года, указанный  Закон подтвердил незыблемость верховенства законности в стране, предусмотрел, что прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов, принимает  меры, направленные на устранение их нарушений  и привлечение виновных к ответственности, осуществляет уголовное преследование. Выполнению этих задач способствует построение прокуратуры как единой централизованной системы, осуществляющей свои полномочия независимо от органов государственной власти и управления, общественных и политических организаций. Независимость прокуроров гарантируется запрещением какого-либо вмешательства в осуществление прокурорского надзора.

Требования  прокуроров, вытекающие из их полномочий, подлежат безусловному исполнению должностными лицами и гражданами. Их неисполнение влечет за собой предусмотренную  Законом ответственность.

Принятая 12 декабря 1993 года Конституция  РФ, в отличие от ранее действовавшей, посвятила прокуратуре в разделе  «Судебная власть» лишь одну статью – 129. Такое решение не очень удачное. Однако данная статья содержит одно из важнейших положений, характеризующих  организационные основы прокуратуры. Согласно, определения этой статьи, прокуратура РФ составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих  прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Оговорено также, что  «полномочия, организация и порядок  деятельности прокуратуры РФ определяются федеральным законом».

Таким и  является Закон от 17 января 1992 года с внесением в него изменениями  и дополнениями от 17 ноября 1995

 

Глава 2. Предмет общего надзора

 

Предметом общего надзора является:

1) соответствие  актов, издаваемых всеми органами, предприятиями, учреждениями, организациями  и должностными лицами, требованиям  Конституции Российской Федерации  и действующим законам;

2) соблюдение  законов о неприкосновенности  личности, социально-экономических,  политических, личных правах и  свободах граждан, защите их  чести и достоинства, если законом  не предусмотрен иной порядок  защиты этих прав;

3) соблюдение  законов, касающихся экономических,  межнациональных отношений, охраны  окружающей Среды, таможни и  внешнеэкономической деятельности.

Проверка  исполнения законов проводится по заявлениям и другим сообщениям о нарушениях законности, требующие прокурорского  реагирования, а при наличии поводов - также по собственной инициативе прокурора.

Прокуратура не подменяет органы ведомственного управления и контроля и не вмешивается  в хозяйственную деятельность, если такая деятельность не противоречит действующему законодательству

Одной из гарантий соблюдения законности государственными органами, должностными лицами и гражданами является деятельность органов предварительного следствия, прокуратуры и суда. Особое место в обеспечении законности занимает деятельность органов предварительного расследования, которая призвана обеспечивать быстрое и полное раскрытие преступлений, с тем, что бы каждый, совершивший  преступление был подвергнут наказанию  и не один невиновный не был привлечен  к уголовной ответственности  осужден. В связи с этим требования Конституции РФ, регламентирующие гарантии прав и свобод граждан (глава 7), в  равной мере относятся к предварительному следствию, прокуратуре и суду, которые  должны неуклонно исполнять Конституцию, осуществляя свою деятельность в  сфере борьбы с преступностью  в установленном уголовно-процессуальном законодательном порядке, используя  при этом достижения криминалистики.

Глава 3. Виды (отрасли) прокурорского  надзора

 

Прокурорский надзор за точным и  единообразным соблюдением законов  распространяется на широкую сферу  государственной, общественной и частной  деятельности. Их разнообразие объективно обуславливает необходимость выделения  в рамках единого по сути своей  прокурорского надзора определенных его участников или направлений. При этом единый в конечном счете  объект надзора – законность соответствующей  деятельности видоизменяется, приобретает  «специализацию» с учетом конкретной деятельности поднадзорного объекта (структуры), например, соблюдение природоохранного законодательства, надзор в местах заключения и т.д.

Таким образом, в общем виде направления  прокурорского надзора можно  определить как специализированные участки деятельности прокуратуры, обладающие в силу характера объекта  и предмета надзора объективно присущими  им особенностями.

В целом можно отметить стабильность основных направлений прокурорского  надзора с момента его возникновения  до настоящего времени.

С учетом сказанного и в соответствии с третьим разделом статьи Закона «О прокуратуре РФ», именуемом «Прокурорский  надзор», мы можем четко определить направления (отрасли) прокурорского  надзора.

3.1 Надзор за  исполнением законов

 

В соответствии со статьей 21 Федерального Закона «О прокуратуре РФ» Генеральный  прокурор РФ и подчиненные ему  прокуроры осуществляют надзор за исполнением  законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными  и исполнительными органами субъектов  РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а  также соответствие законам, издаваемых ими правовых актов.

В предмет прокурорского надзора  включается проводка законности деятельности органов хозяйственного управления предприятиям, учреждениями, организациями, вне зависимости от их подчиненности, общественными организациями и  движениями, должностными лицами и  гражданами.

Надзор за исполнением законов  местными представительными органами, органами исполнительной власти, управления и контроля, юридическими лицами общественными  объединениями, должностными лицами, а  также за соответствием законам  издаваемых ими правовых актов является одним из основных направлений в  деятельности органов прокуратуры  и именуется общим надзором.

В этой отрасли прокурорского надзора  наиболее рельефно раскрывается сущность и назначение надзора за точным и  единообразным исполнением законов  в государстве, осуществляемого  Генеральным прокурором РФ и подчиненными ему прокурорами.

Наименование этой отрасли –  «Общий надзор» - является традиционным, оно присвоено ему еще в  период образования органов советской  прокуратуры в 1922 году. Оно как  бы ограничивает эту отрасль от иных отраслей прокурорского надзора  – за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия, в уголовном и гражданском  судопроизводстве, в стадии исполнения приговоров, определений и постановлений  судов.

Ныне действующий закон «О прокуратуре  РФ» термин «общий надзор» не использует, что, однако, не препятствует применению его для характеристики деятельности прокуратуры в рассматриваемой  области, а также в научных  и публицистических работах, посвященных  отраслям прокурорского надзора.

Сущность и назначение общего надзора  главным образом составляет надзор органов прокуратуры за точным и  единообразным исполнением законов  в органах и сфере государственного управления. В этой сфере чаще всего  допускается местничество, противодействие  органам прокуратуры в устранении нарушений закона, вмешательство  в их деятельность по установлению и устранению нарушений закона. Именно в этой области государственного управления должно быть обеспеченно  действительно точное и действительно  единообразное как понимание, так  и применение законов. Предписания  законодателя должны твердо проводиться в жизнь, не смотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было местным и ведомственным влияниям.