Развитие федерализма в России

Одновременно с экономическим  объединением шел процесс поисков  путей координации усилий республик  во всех областях государственного строительства. Поскольку в договорах не предусматривалось  единое законодательство, высшие органы власти республик либо подтверждали действие декретов РСФСР на своей  территории, либо эти декреты входили  в силу после их утверждения республиками. Однако «регистрация» затягивала их введение в действие, лишая тем  самым аппарат управления оперативности. Государственный аппарат всех республик  был однотипным, создавался по образцу  РСФСР. Проводилась единая таможенная политика: таможенных границ между  республиками фактически не было за очень  редкими и кратковременными исключениями.

С 1921 г. стали возникать  специальные органы, способные поддерживать постоянные связи между правительствами  РСФСР и республик - полномочные  представительства республик в  Москве. Они не являлись дипломатическими органами, но обладали широкими полномочиями: входить от имени своего правительства с представлениями и ходатайствами во ВЦИК, Совнарком и Наркоматы РСФСР и др. Также нужно отметить, что в это время между республиками возник дипломатический союз.

На следующем, заключительном, этапе развития сотрудничества народов  произошло непосредственное объединение  советских республик в единое союзное государство. К этому  времени экономические, внутри - и  внешнеполитические факторы настоятельно требовали пересмотра сложившихся  форм отношений между республиками. В ходе переговоров об уточнении  принципов федеративных связей в  начале ее участники выдвинули три  точки зрения о формах объединения:

1) создание союза в  форме конфедерации, при которой  все республики обладали бы  национальными рынками, своей  валютой, своими таможенными системами,  армиями и т.д.;

2) включение других республик  в состав РСФСР на правах  автономии;

3) создание федерации  равноправных республик.

Неприемлемость первого  предложения выявилась быстро: руководители республик вполне отдавали себе отчет  в том, что в условиях конфедерации их экономическое выживание становится проблематичным. Также разметание по «национальным квартирам» было неприемлемо  для руководителей республик. Второе предложение, которое поддерживал (выдвинул) Сталин, активно навязывалось республикам. В приготовленном им проекте «о взаимоотношениях РСФСР с независимыми республиками», указывалось, что вхождение этих государственных образований в  состав РСФСР на началах автономии, не предусматривал гласного его обсуждения, а были рассчитаны на реализацию в  директивном порядке. Широкое распространение  этой идеи объяснялось тем, что органы власти и управления РСФСР в 1921-1922 гг. уже фактически приобрели значение общефедеральных. За поддержку этой идеи также выступали и представители  некоторых автономных республик. Еще  в работе «Марксизм и национальный вопрос» Сталин отстаивал областную  территориальную автономию, видя в  ней такое преимущество, что она  «не межует людей по нациям, она  не укрепляет национальных перегородок», а открывает дороги «для межевания  другого рода, межевания по классам». Сталин И.В. Соч. Т.5, с.362.

Другого мнения, как известно, был Ленин, который отвергал идею «автономизации», выдвинул и обосновал  идею образования союза республик - Союза ССР. Также у двух лидеров  большевиков были расхождения и  в самом понятие федерации. Если Сталин рассматривал федерацию как  условие хозяйственного единения, то для Ленина федерация представлялась наиболее приемлемой формой государственно-политического  устройства многонациональной страны. Функционирование федерации он мыслил как длительный этап разрешения всех противоречий в области национальной жизни, включая сферу государственных  отношений.

Но в ходе создания Советского Союза приоритетной стала точка  зрения Сталина. Хотя на первых стадиях  становления и развития СССР прослеживалось точная принадлежность этого государства  к федеративным.

Создание Союза ССР  было не решением национального вопроса  как такового, скорее это была форма  организации связей между национальными  государствами. Создание этого государственного образования получило конституционное  закрепление принятием Конституции  СССР 1924 г., по которой союзные республики сохраняли за собой все атрибуты независимости в дела внутреннего  самоуправления. К компетенции федеральных  органов власти относили только четыре сферы: внешняя политика, вооруженные  силы, пути сообщения и связь. Республики провозглашались суверенными государствами, имевшими свою территорию, свое гражданство, свои государственные органы и правовую систему. Союз ССР таким образом  «превысил» мерки классического  федерализма: ни в одной из западных федераций ее субъекты не имели статуса  суверенного государства. Однако в  дальнейшем это «новаторство» в  СССР не получило развития. Выстроенная  Сталиным административно-командная  система управления обусловила постепенное  превращение одной формы государства  в другую: федерации - в унитарное  государство. Во многом этому способствовали разногласия внутри правящей партии. У ее членов не было единого мнения по вопросу объединения республик.

Проанализировав процесс  становления советской государственности, нужно указать, что демократический  механизм регулирования межнациональных  отношений в стране, основы которого были заложены в Союзном договоре 1922 г., уже к середине 30-х годов  не действовал. Предпринятое в середине 50-х годов расширение прав республик  в хозяйственном и культурном строительстве явилось лишь незначительной косметической операцией. Чрезмерная концентрация и централизация экономической  власти в условиях командно-распределительного механизма привели к большей  централизации власти. Федеративная форма государственного устройства страны оставалась законодательно закрепленной во всех конституциях, превратилась в  чистую формальность.

Глава II. Формирование современного российского федерализма

федерализм государственное  устройство судебное

Новой России досталось тяжелое  наследство в области территориального устройства. Управление страной было жестко централизовано, каждую мелочь в жизни региона и города, села приходилось согласовывать и  решать в Москве. Интересы регионов были полностью подчинены общегосударственным  целям, а если между ними возникали  противоречия, то местными интересами без колебаний пренебрегали. Между  тем страна по мере своего развития и роста становилась слишком  сложной по своей территориальной  структуре, и в последней четверти столетия жесткая централизация  управления стала тормозом для развития общества. Стешенко Л.А. История государства  и права России. М., 2003 г., с.421.

После падения тоталитарного  государства центробежные силы вырвались  наружу. Они привели к развалу  СССР, а затем стали угрозой  целостности России. Ее руководству  был брошен двойной вызов: надо было срочно реконструировать унитарную  форму государственности и одновременно бороться с распадом самого государства. Ответом на оба эти вызова стал современный федерализм.

Проблема формирования эффективно функционирующего федерализма в  нашей стране - это проблема преодоления  исторически унаследованной специфики  государственного устройства, во многом не отвечающей требованиям, выдвигаемым  современной политической, социальной, экономической ситуацией в России. Тезис о необходимости изменения  сложившихся в 30-е годы отношений  между центром и субъектами Федерации  в настоящее время ни у кого не вызывает сомнения. Существующая система  формировалась, как уже указывалось  в сложных политических обстоятельствах  начала 90-х годов, когда главной  целью российского федерализма  было сохранение и выживание государства. Федерацию удалось сохранить, но жизнь ставит перед нами новые  задачи, которые требуют новых  инструментов и методов решения. Проблемы управляемости, неравномерности  социального и экономического развития, разграничения полномочий с неизбежностью  ставят на повестку дня задачи формирования новой системы федеративных отношений.

И первым этапом реконструкции  стало создание федеральных округов  института полномочных представителей президента РФ, которые, выполнив в  основном функцию приведения регионального  законодательства в соответствии с  федеральным. Но по мнению Н.М.Добрынина - они, к сожалению, не смогли это  сделать из-за неопределенности статуса  и полномочий гармонично вписаться  в систему взаимоотношений между  центром и субъектами. Также он утверждает, что за последние десятилетия  развитие федеративных отношений в  России стало объектом пристального внимания многих исследователей в области  права, политологии, этнологии и  экономики. В процессе научного поиска выявилось широкое разнообразие взглядов на развитие российского федерализма. Необходимо обратить внимание на некоторые  общие моменты. Во-первых, большинство  исследователей приходят к выводу об асимметричности сложившихся в  России федеративных отношений, рассматривая асимметрию федерации как дестабилизирующий  фактор. Во-вторых, отмечается, что преодоление  асимметричности возможно только при  построении новой многомерной модели федеративных отношений. Золотарева М.В. Асимметрия в федеративном устройстве России. М., 1990 г., с.210.

Асимметрия федеративных отношений РФ несомненно обусловлена  исторически. Ключевой, оказывающей  влияние и по сей день, тенденцией развития российской государственности  была «декоративная», иллюзорная функция  федерализма в унитарной, по существу, государственно-правовой системе СССР, где РСФСР представляла собой  федералистический правовой каркас с унитарным наполнением. Что и привело к формированию в Российской Федерации фантомного федерализма - модели государственного устройства, в которой правовая конструкция не совпадает с политическими, управленческими и экономическими реалиями. На рубеже 1980-1990 гг. источником российского федерализма явилась государственно-правовая фикция, которую в условиях советской системы представляла собой РСФСР.

Нужно отметить, что в  начале 90-х годов декларативные  нормы федеративных отношений стали  применяться к реальному государственному управлению. Как уже отмечалось, зарождение российского федерализма  происходило фактически в условиях глубочайшего кризиса советской  модели со всемерным ослаблением  центральной власти. Итогом этого  была последующая неэффективность  федерации. В 90-е годы тенденции фантомного федерализма нашли свое воплощение в своеобразной «маятниковой» конструкции  взаимоотношений по линии «центр - регионы», ставшей результатом  заложенной в Конституции 1993 г. неопределенности многих аспектов федеративных отношений. Сущность «маятниковой» политики проявляется  в чередовании федеральным центром  акцентирования (как правило, адресного) идей федерализма и самостоятельности  регионов с жестко унитарными методами воздействия, низводящими субъекты федерации до положения лишь административных единиц. «Маятниковая» концепция  федеративной политики особенно негативно  сказывается в сфере экономических  отношений, делая невозможным эффективное  и равномерное экономическое  развитие регионов.

Поэтому становление и  развитие современного российского  федерализма тесно связано с  разработкой и реализацией региональной государственной политики, основными  целями которой являются благосостояние граждан, целостность государства, территориальная справедливость.

Также можно отметить, что  в сохранении федерации одна из главных  проблем - это «проблемные» территории, которая решается помощью из центра.

Рассмотрев основные положения  проблем нового федерализма, можно  сделать вывод, что вопрос о разработке концепции нового федерализма актуален и по сей день.

Приведем мнение автора статьи «о проблемах федерализма» Н.Добрынина. Как он отмечал в своих трудах направление развития современного российского федерализма. Он считает, что, прежде всего, необходимо четкое понимание  того, «что укрепление субъектов не должно стать самоцелью государственного строительства и панацеей от всех проблем российской государственности». Добрынин Н.М. Новый федерализм: модель будущего государственного устройства Российской Федерации. Новосибирск, 2003 г. Укрупнение - лишь один из возможных инструментов «косметического» совершенствования федеративных отношений, может быть самый необходимый на данном этапе. Механическое укрупнение без учета реально сложившихся за последнее десятилетие экономических, социальных, геополитических факторов может лишь ухудшить ситуацию в целом. Преобразование федерации как сложный системный процесс должно начинаться с четкого определения целей и задач реконструкции федеративных отношений.

Многие исследователи  проблемы развития современного российского  федерализма указывают на цель реформирования федеративных отношений. Но этому противостоит основная проблема, которая стоит  перед российской государственностью на протяжении последнего десятилетия, - это поразивший российское общество глубокий социально-экономический  кризис. Создание предпосылок для  социально-экономического развития, повышения  уровня жизни граждан. Вот конечная цель любого реформирования государственно-правовых отношений.

Цель нового федерализма  как модели государственного устройства - создание политической инфраструктуры для социально-экономического развития. Базовым элементом федеративных отношений является субъект федерации. Построение нового федерализма должно развиваться от субъектов к центру, а не наоборот.

Краеугольным камнем нового российского федерализма - это создание региона нового типа, который должен быть основным элементом системы  федеративных отношений. Регион нового типа - «это сформированный с учетом интересов населения, экономической  и геополитической целесообразности, полноправный, экономически самостоятельный, способный к развитию установивший гармоничные отношения с центром  и другими регионами субъект  федерации». Добрынин Н.М. Российский федерализм: проблемы и перспективы. Государство  и право №11, 2003 г., с.87.

Построение региона нового типа и постижения нового федерализма  складываются из отдельных задач: во-первых, укрепление субъектов как с целью  достижения оптимального с точки  зрения управляемости федерации  количества, так и с целью создания условий для их экономической  самодостаточности и эффективности; во-вторых, обеспечение полного равноправия  субъектов относительно друг друга, что неизбежно требует новой  единой модели статуса субъекта РФ и новых критерий его формирования через законодательное закрепление  и регулирование; в-третьих, достижение экономической и управленческой эффективности вновь созданных  субъектов; в-четвертых, внесение изменений, поправок в Конституцию Российской Федерации; в-пятых, окончательное урегулирование отношений по линии «центр - регионы».

Большая часть исследователей вопроса о формировании новых  федеративных отношений утверждают, что первым этапом реконструкции  федерации является выбор объектов укрепления.

Большинство экспертов утверждают, что в первую очередь должны быть укрупнены регионы, в прошлом  входившие или ныне входящие в  состав других субъектов. При этом во главу угла ставится наличие исторического  прецедента и абсолютно игнорируются реальные социально-экономические  предпосылки объединения или  их отсутствие. Реализация такой позиции, по моему мнению, может привести к разрушению российской государственности  в будущем. Процесс укрупнения следует  проводить с учетом экономических, демократических, социальных, инфраструктурных и геополитических факторов. При  этом территорию, численность населения, социально-экономическое положение  и потенциал, транспортные потоки необходимо учитывать в первую очередь. Целью  этого укрупнения является уход от дотационности путем создания экономически сильных, способных «прокормить» себя субъектов. Но при этом учитывая, что  многие регионы находятся в бедственном  экономическом положении, нужно  в переходный период создать федерального стабилизационного фонда. Что и  происходит сегодня. С помощью этого  фонда можно сгладить неблагоприятные  социально-экономические последствия  укрупнение регионов.