Развитие федерализма в России

Как уже отмечалось выше, ошибка в выборе объекта укрупнения может иметь тяжелые социально-политические и экономические последствия. Но оптимальным выбором объекта  укрупнением не исчерпывается. А  простое сложение двух-трех экономически слабых областей не приведет к появлению  одной богатой, поэтому укрупнение регионов должно сопровождаться повышением эффективности управления внутри самих  субъектов. Например, оптимизация системы  управления новым регионом (сокращение управленческого аппарата). Нужно  отметить также, что составной частью процесса регионального реформирования должно стать и возможное укрупнение муниципальных образований. При  этом важнейшей гарантией оправданности  и успеха интеграционных процессов  является их проведение на основе свободного волеизъявления населения субъектов  на региональных референдумах. Укрупнение ни в коем случае нельзя насаживать сверху: такой сложный и деликатный процесс, как переустройство федерации, должен реализовываться по вектору  от субъектов к центру. И только свободное проявление инициативы регионов, реализация воли их граждан способны создать в будущем устойчивую и стабильную федерацию.

Между тем, построение регионов нового типа путем проведения мероприятий  по укрупнению и повышению управленческой эффективности является лишь первым этапом формирования системы нового федерализма. Параллельно с этим должно происходить обновление системы  отношений между субъектами внутри федерации и по линии «центр - регионы». Сейчас, к сожалению, сложилась  ситуация фактического неравенства  субъектов между собой и в  отношениях с федеральным центром. Это неравноправие, как ни парадоксально, закреплено на уровне Конституции РФ, которая признает параллельное существование  в составе федерации таких  субъектов, как республики, края, области, автономная область и автономные округа. Эта застарелая проблема является следствием непродуманной федеративной политики и административно-территориального деления советского периода. Тогда  вместо единого критерия для выделения  административно-территориальных единиц внутри РСФСР было принято несколько: национальный, территориальный, экономический  и даже партийный.

Устойчивой, сбалансированной, гармонично развивающейся федерации  не может быть без обеспечения  полного реального равноправия  всех субъектов. В нашем обществе назрела острая необходимость в  конституционно-правовом закреплении  единого статуса полноправного  субъекта федерации.

Еще в начале 90-х А.И.Солженицын высказал идею об отказе от национального  критерия в формировании субъектов  федерации путем перехода к губернскому  принципу государственного устройства.

Основным аргументом критиков идеи был тот тезис, что введение губерний не обеспечит гармоничного национально-культурного развития народов внутри многонациональной  федерации. Именно в области видения  будущего национальной составляющей федерации: отмечается наибольшие расхождения  точек зрения исследователей российского  федерализма. Если Р.Г. Абдулатипов  стоит на позициях признания необходимости  дальнейшего развития национальной составляющей в федеративных отношениях, то А.Зубов, например, трактует национально-территориальную  федерацию как «бомбу, заложенную под здание российской государственности». Основы национальных и федеративных отношений / Под ред. Р.Г.Абдулатипова. М., 2001 г. Зубов А. Будущее российского  федерализма // М., 1996 г. Исследования показывают, что в современных условиях плюралистического демократического государства для развития национальных культур нет никаких объективных препятствий. Все это позволяет аргументировать появление новых подходов реформирования федерализма.

Развитие нового федерализма, формирование регионов нового типа необходимо осуществлять на основе нового законодательства. Федеральная реформа должна начаться с принятия пакета федеральных конституционных  законов, вводящих единый статус субъекта федерации - губернии, четко, по единой для всех модели, фиксирующей разделением  прав и полномочий между федерацией и регионом, порядок их делегирования. Порядок и этапы перехода к  единой модели государственного устройства следует тщательно регламентировать на законодательном уровне.

Новая модель управления в  России предполагает создание единообразной  вертикали законодательной и  исполнительной власти как на уровне федерации, так и на уровне субъектов. Губерниями должны руководить губернаторы, региональные законы должны приниматься  губернскими думами. Формирование региональных органов власти должно происходить  на основе единых принципов при соблюдении легитимности и равного представительства. Представительство же регионов в  Совете Федерации было бы правильным восстановить на прежней основе, так  ак только она способна гарантировать  реальную защиту интересов субъектов  федерации и непосредственное участие  губернаторов в управлении делами государства, а также быть системой сдержек  и противовесов для Государственной  Думы и Президента. По поводу федеральных  округов необходимо отметить неоднозначность  существующих в научной литературе оценок. Если ряд авторов, например, С.Хурсевич, стоят на позициях трактовки  федеральных округов как опоры  развития российского федерализма, то для других (В.И.Лысенко) характерна более сдержанная позиция, отвечающая двойственный, паллиативный характер данной новации. Хурсевич С. Роль федеральных  округов в развитии российского  федерализма // Федерализм, 2000. Лысенко  В.И. Развитие федеральных округов  и будущее федерализма в России. Казань, 2000 г.

Формирование регионов нового типа и становление нового российского  федерализма поможет привести всю  систему государственной власти в соответствии со временем.

Ключевой, по моему мнению, задачей строительства российской государственности являются формированием  такой модели федеративных отношений, которая обеспечит устойчивость федерации, целостность и сохранность  государства.

Глава III. Судебная практика по проблемам федеративных отношений

В ходе нашего исследования проблемы федеративных взаимоотношений  в рамках нашего государства, необходимо рассмотреть решения Конституционного Суда Российской Федерации по спорным  вопросам в сфере государственного устройства. Особенно это касается начального периода становления  и развития нового российского государства. Постановления Конституционного Суда сыграли немаловажную роль в разрешении споров между субъектами и самой  федерацией, а также способствовали укреплению целостности государства.

В сфере территориальной  целостности следует привести пример решение Конституционного Суда «О проверке конституционности декларации о  государственном суверенитете Татарской  ССР» от 30 августа 1990 года, Закона Татарской  ССР от 18 апреля 1991 года «Об изменениях и дополнениях Конституции (основного  закона) Татарской ССР», закона Татарской  ССР от 29 ноября 1991 года «О референдуме Татарской ССР», постановления Верховного совета республики Татарстан от 21 февраля 1992 года «О проведении референдума республики Татарстан по вопросу о государственном статусе республики Татарстан», Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 13 марта 1992 г. №3-П. При рассмотрении этого постановления нужно рассмотреть, что же установил Конституционный Суд:

1. Одним из основополагающих  принципов построения Российской  Федерации как суверенного федеративного  государства является установление  и развитие отношений между  федерацией и республиками в  ее составе, разграничение между  ними вопросов ведения на основе  Конституции РСФСР и соответствующих  ей конституций республик в  составе Российской Федерации.  Республика в составе Российской  Федерации, согласно статье 78 Конституции  РСФСР, вне пределов прав Российской  Федерации самостоятельно решает  вопросы, относящиеся к ее ведению.

В настоящее время идут процессы обновления федерации, направленные на развитие статуса республик в  ее составе.

Третий (внеочередной) Съезд  народных депутатов Российской Федерации, опираясь на Декларацию о государственном  суверенитете РСФСР, декларации республик, входящих в ее состав, поддержал  стремление народов строить Российскую Федерацию на принципах равноправия, добровольности объединения и сохранения целостности многонациональной  страны.

Принятая вслед за Декларацией  о государственном суверенитете РСФСР Декларация о государственном  суверенитете Татарской ССР в  статье 5 установила, что она является основой для разработки Конституции  Татарстана и развития законодательства республики. Тем самым Верховный  Совет Республики Татарстан придает  этому документу основополагающее юридическое значение.

Конституционный Суд Российской Федерации с пониманием относится  к стремлению многонационального народа Татарстана развивать и укреплять  государственность республики, которое  выразилось в принятии Декларации о  государственном суверенитете. Юридическое, соответствующее конституционным  принципам значение имеют закрепленные в ней цели создания демократического правового государства, гарантии равноправия  граждан республики, демократических  принципов решения языковой проблемы.

Вместе с тем Конституционный  Суд Российской Федерации с пониманием, не может оставить без внимания тот  факт, что в отличие от подобных деклараций других республик в составе  Российской Федерации Декларация о  государственном суверенитете Татарстана совершенно не упоминает о том, что  республика состоит в Российской Федерации.

Исходя из Декларации, Закон  Татарской ССР от 18 апреля 1991 года «Об изменениях и дополнениях  Конституции (основного закона) Татарской  ССР» дал новую редакцию преамбулы, названия главы шестой, статей 64 и 70 Конституции республики, из которых  изъяты положения о том, что республика находится в составе Российской Федерации, и о верховенстве законов  России над законами Татарстана.

Исключение из Конституции  Татарстана положения о том, что  республика находится в составе  Российской Федерации, не соответствует  государственно-правовому статусу  республик, закрепленному в статье 78 Конституции РСФСР, а также нарушает статью 71 Конституции РСФСР, определяющую состав России как федерации.

Отрицание принципа верховенства федеральных законов над законами субъектов федерации противоречит конституционному статусу республики в федеративном государстве, препятствует формированию правового государства. Провозглашение в Декларации о государственном  суверенитете Татарстана безусловного приоритета Конституции и законов  республики на всей ее территории противоречит положениям статьи 78 Конституции РСФСР  о необходимости соответствия конституции  республики в составе Российской Федерации Конституции Российской Федерации, а также статья 82, устанавливающей, что законы Российской Федерации  в пределах полномочий Российской Федерации  обязательны и имеют одинаковую силу на территории всех республик  в составе Российской Федерации.

Согласно статье 70 Конституции  республики Татарстана, конституция  и законы Татарстана по вопросам республиканского ведения обладают верховенством  на всей его территории. Это соответствует  Конституции Российской Федерации, так как тем самым признается верховенство федеральных законов  по вопросам исключительного ведения  Российской Федерации и совместного  ведения России и входящих в нее  республик.

Положение части второй статьи 64 Конституции Республики Татарстан  о том, что отношения республики с Россией и другими республиками строятся на основе договоров, не согласуется  с частью третьей статьи 78 Конституции  РСФСР, по которой республика в составе  России имеет Конституцию, соответствующую  Конституции Российской Федерации  и учитывающую особенности республики. Из этой статьи следует, что отношения  между Россией и республиками в ее составе строятся прежде всего  на конституционной основе. Однако это не исключает возможности  заключения в рамках Российской Федерации  на основе Конституции договоров  между ними. Возможность заключения только таких договоров обусловлена  частью второй статьи 4 Конституции  Республики Татарстан при условии, что она не отрицает верховенства законов Российской Федерации.

Положения части второй статьи 64 Конституции Республики Татарстан  противоречат части второй статьи 4 этой же конституции, закрепляющей основной принцип федеративного конституционного строя, согласно которой государственные  и общественные организации, должностные  лица обязаны соблюдать Конституцию  РСФСР, а также статье 33 Конституции  республики, предусматривающей обязанность  гражданина Татарстана соблюдать российскую Конституцию.

Учитывая, что в соответствии с постановлением третьего Съезда народных депутатов РСФСР «Об основных началах национально-государственного устройства РСФСР (о федеративном договоре)»  разрабатываются новые организации  Российской Федерации, государственного статуса республик в ее составе  и что процесс этот еще не завершен, данный вопрос должен быть решен при  заключении федеративного договора и принятии новых конституций  Российской Федерации и Республики Татарстан. Тогда станет возможной  правовая оценка положений Декларации о государственном суверенитете татарской ССР от 30 августа 1990 года и Закона Татарской ССР от 18 апреля 1991 года «Об изменениях и дополнениях  Конституции Татарской ССР.

2. В ходатайствах ставится  вопрос о конституционности статьи 1 и статьи 33 Закона татарской  ССР от 29 ноября 1991 года «О референдуме  Татарской ССР».

Статья 1 этого Закона предусматривает  возможность проведения в республике референдумов по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни республики. Республика в составе  Российской Федерации самостоятельно решает вопросы, относящиеся к ее ведению в соответствии с разграничением полномочий федерации и республик, входящих в ее состав. При этом предметом  референдума могут быть лишь вопросы, относящиеся к ведению республики.