Реформирование государственного строя в России в первой четверти XVIII в. Реформы центрального управления. Создание сената. Табель о ранг

апелляционной инстанции. Недостаточная надежность фискалитета

привела в свою очередь к возникновению в 1715 г. при Сенате

должности генерального ревизора, или надзирателя, указов. Главное

дело ревизора — ≪чтобы все исполнено было≫. В 1720 г. был сделан

более сильный нажим на Сенат: предписано было наблюдать, чтобы

здесь ≪все было сделано порядочно, и суетных разговоров, крика и про-

чего не было≫. Когда и это не помогло, через год обязанности и ге-

нерального прокурора и обер-секретаря возложили на военных:

один из штаб-офицеров армии дежурил в Сенате помесячно для

   наблюдения за порядком,

Наконец в 1722 г. эти функции возложили на специально на-

значенного генерал-прокурора, который, иметь надзор над прокурорами и фискалами и вообще быть

≪оком государевым≫ . Первым генерал-прокурором Сената был П.И. Ягужинский (1683—1738), человек весьма деятельный и властный, умевший придать своей должности высокий престиж.

    В том же 1722 г. учреждены были еще должности рекетмейстера

и герольдмейстера. Первый ведал ,принимал и рассматривал жалобы на волокиту или несправедливые решения коллегии, доносил о том Сенату и требовал решения, а в некоторых случаях докладывал дело самому государю. Герольдмейстер заведовал дворянством и его службой, должен был представлять дворян к делам, для замещения должностей и исполнения поручений. Таким образом, царь-реформатор вынужден

был постоянно расширять созданную им специальную систему ор-

ганизованного недоверия и доносительства, дополняя существую-

щие органы контроля новыми.

  Анализируя работу Сената, В.О. Ключевский писал:

В недостатке подготовки, в привычке вести дела кое-как, в от-

сутствии служебной дисциплины Сенат показывал пример подчи-

ненному управлению... В Сенате шли ожесточенные раздоры и разыг-

рывались непристойные сцены... Больше того: редкий из сенаторов

миновал суда или подозрения в нечистых делах..., казнокрадство и взя-

точничество достигли размеров, небывалых прежде... Петр терялся в до-

гадках, как изловить казенные деньги.

Раз, слушая в Сенате доклады о хищениях, он вышел из себя и сгоряча

тотчас велел обнародовать именной указ, гласивший, что, если кто ук-

радет у казны лишь столько, чтобы купить веревку, будет на ней по-

вешен. Генерал-прокурор Ягужинский, око государево при Сенате,

возразил Петру: ≪Разве, ваше величество, хотите остаться императором

один, без подданных? Мы все воруем, только один больше и примет-

нее, чем другой≫. Петр рассмеялся и не издал указа'.

Создание Сената не могло завершить реформы управления, так как

отсутствовало промежуточное звено между Сенатом и губерниями,

продолжали действовать многие приказы. В 1717—1722 гг. на смену

44 приказам конца XVII в. пришли коллегии. В отличие от приказов

коллегиальная система (1717—1719 гг.) предусматривала систематиче-

ское разделение администрации на определенное количество ведомств,

что само по себе создавало более высокий уровень централизации.

Сенат назначил президентов и вице-президентов, определил шта-

ты и порядок работы. Кроме руководителей, в состав коллегий вхо-

дили четыре советника, четыре асессора (заседателя), секретарь, ак-

туариус, регистратор, переводчик и подьячие. Специальным указом

предписывалось с 1720 г. начать производство дел новым порядком.

Петр стремился создать в России аппарат власти по образцу за-

падноевропейского государства. Об этом у него был разговор с извест-

ным немецким математиком и философом Г. Лейбницем, который

государственный механизм уподоблял хорошо отлаженному механизму

часов. Лейбниц, в частности, говорил: ≪Опыт достаточно показал, что

государство можно привести в цветущее состояние только посредством

учреждения хороших коллегий, ибо, как в часах одно колесо приво-

дится в движение другим, так и в великой государственной машине

одна коллегия должна приводить в движение другую, и если все уст-

роено с точною соразмеренностью и гармонией, то стрелка жизни

непременно будет показывать стране счастливые часы≫.

В 1717—718 гг. система приказов была заменена коллегиями,

которые выгодно отличались от приказов:

• в коллегиях устанавливался совместный (коллегиальный) прин-

цип рассмотрения и решения всех дел;

• каждая из коллегий ведала определенными отраслями или сфе-

рами руководства и управления в масштабах всей страны;

• в основе коллегиальной системы лежала высокая степень цен-

трализации.

Вот как выглядел состав и компетенция новых ведомств соглас-

но ≪Реестру коллегий≫ Петра от 12 декабря 1718 г.:

1. Чужестранных дел (что ныне Посольский приказ). Всякие

иностранный и посольский дела и пересылка со всеми окрестными го-

сударствы и приезды послов и посланников и приезды курьеров и дру-

гих иноземцев. 2. Камер (или казенных сборов). Всякое расположе-

ние и ведение доходов денежных всего государства. 3. Юстиция (то

есть расправа гражданских дел). Судныя и розыскныя дела в той же

коллегии и ведении и Поместный приказ. 4. Ревизион. Счет всех го-

сударственных приходов и расходов. 5. Воинской. Армия и гарнизо-

ны и все воинские дела... 6. Адмиралтейской. Флот со всеми мор-

скими воинскими служители,... 7. Коммерц. Смотреть над всеми

торгами и торговыми действиями. 8. Штатс-контор (казенный дом).

Ведение всех государственных расходов. 9. Берг и Мануфактур. Ру-

докопные заводы и все прочия ремесла...1

    В 1721 г. была создана Вотчинная коллегия, заменившая Поме-

стный приказ, в ведении которой находилось дворянское землевла-

дение. На правах коллегий были Главный магистрат, который управ-

лял городским сословием, и Святейший правительствующий Синод.

Его появление свидетельствовало о ликвидации автономии церкви.

Коллегии не охватывали всех отраслей управления. По-прежнему

дворцовое, ямское, строительное, медицинское дело и некоторые

другие находились в ведении приказов, палат и контор. Политиче-

ским сыском на протяжении всей Петровской эпохи занимался Пре-

ображенский приказ, созданный еще в 1689 г. С 1697 г. в нем оказа-

лись сосредоточенными розыск и суд по важнейшим политическим

и воинским делам; он превратился в центральный орган, ведавший

политическим сыском. Им руководил князь Ф.Ю. Ромодановский

(ок. 1640-1717).

В 1699 г. с целью улучшить поступление в казну прямых нало-

гов была учреждена Бурмистерская палата, или Ратуша. К 1708 г.

она превратилась в центральное казначейство, заменив Приказ

большой казны. В нее вошли двенадцать старых финансовых при-

казов. В 1722 г. из единой Берг-мануфактур-коллегии выделилась

Мануфактур-коллегия, на которую, кроме функций управления

промышленностью, были возложены задачи экономической поли-

тики и финансирования. За Берг-коллегией остались функции гор-

нодобычи и монетного дела.

В 1722 г. в Глухове была учреждена Малороссийская коллегия

для регулярного управления ≪малороссийским народом≫.

Создание системы коллегий завершило процесс централизации

и бюрократизации государственного аппарата. Четкое распределе-

ние ведомственных функций, разграничение сфер государственного

управления и компетенции, единые нормы деятельности, сосредо-

точение управления финансами в едином учреждении — все это

существенно отличало новый аппарат от приказной системы.

К выработке регламентов были привлечены иностранные правове-

ды, был учтен опыт государственных учреждений Швеции и Дании.

Коллегиальное управление в России было учреждено по швед-

скому образцу. В 1718 г. Петр указал сочинить регламенты для всех

коллегий на основании ≪шведского устава≫, изменив те ≪пункты,

которые в шведском регламенте неудобны, или с ситуацией сего

государства не сходны≫. Коллегия состояла из 11 членов: президен-

та, вице-президента, 4 советников и 4 асессоров. В качестве кон-

сультантов к ним добавлялись по одному советнику или асессору из

иностранцев, один из двух секретарей коллежской канцелярии так-

же назначался из иностранцев. Президентами коллегий были на-

значены русские, вице-президенты в большинстве коллегий были

иностранцы. Коллегиям подчинялась губернская, провинциальная

и уездная администрации.

В отличие от приказов, действовавших на основании обычая и пре-

цедента, коллегии должны были руководствоваться четкими право-

выми нормами и должностными инструкциями. Наиболее общим

законодательным актом в этой области был Генеральный регламент

(1720), представлявший собой устав деятельности государственных

коллегий, канцелярий и контор и определявший состав их членов,

компетенцию, функции, порядок деятельности. Принятые в даль-

нейшем регламенты коллегий конкретизировали общие положения

применительно к сфере их компетенции.

                                                  Церковная реформа

       Важную роль в утверждении абсолютизма

играла церковная реформа. Преобразования Петра I вызывали протест

со стороны консервативного боярства и духовенства. Глава право-

славной церкви патриарх Андриан открыто высказывался против

ношения иноземного платья и бритья бороды. Во время казни бун-

товщиков-стрельцов на Красной площади патриарх, моля об их по-

щаде, с крестным ходом пришел к Петру в Преображенское, но царь

его не принял. После смерти партриарха Андриана в 1700 г. Петр I

запретил избирать ему преемника, вокруг которого могли бы сосре-

доточиться противники преобразований. Он назначил ≪местоблюсти-

телем патриаршего престола≫ рязанского митрополита Стефана

Яворского, но не предоставил ему прав, принадлежавших патриарху.

В 1721 г. патриаршество было ликвидировано, для управления

церковью была создана Духовная коллегия — Святейший правитель-

ствующий Синод. В проведении церковной реформы деятельно

участвовал псковский епископ, умный и образованный Феофан

Прокопович. В 1719 г. им был написан ≪Духовный регламент≫,

тщательно отредактированный самим Петром I. В ≪Духовном рег-

ламенте≫ отмена патриаршества объяснялась несовершенством еди-

ноличного управления церкви и политическими неудобствами,

происходившими от возвеличения церковной высшей власти как

≪равносильной царской власти и даже выше ее≫.

В Синод входили назначенный президентом Стефан Яворский,

два вице-президента и восемь членов из представителей высшего

черного и белого духовенства. После смерти Стефана Яворского

Петр не назначил ему преемника, а фактической главой Духовной

коллегии являлся светский обер-прокурор Синода, который должен

был следить за действиями Духовной коллегии.

Учреждением Синода Петр подчинил церковную власть светской.

                                Реформа местного управления

         В начале своего царствования Петр пытался использовать прежнюю систему местного управления, постепенно вводя взамен назначаемых выборные элементы управления. Так, указом 10 марта1702г.предписывалось участие в управлении с главными традиционными администраторами (воеводами)выборных представителей дворянства. В 1705 г. этот порядок стал обязательным и повсеместным, что должно было усилить контроль

за старой администрацией.

      В 1708 г. в стране была проведена реформа, которая совершенно

изменила систему местного управления. Ей был посвящен указ ≪Об

учреждении губерний и о росписании к ним городов≫ (18 декабря

1708). Основная цель этой реформы — обеспечение армии всем не-

обходимым: с полками армии, распределенными по губерниям, ус-

танавливалась прямая связь губерний через специально созданный

институт кригскомиссаров. Согласно этому указу вся территория стра-

ны была разделена на восемь губерний. Московская включала в свой

состав 39 городов. Ингерманландская (позднее С.-Петербургская) —

29 городов. Еще два города этой губернии — Ямбург и Копорье бы-

ли отданы во владение князю Меншикову. К Киевской губернии

было приписано 56 городов, к Смоленской — 17 городов, к Архан-

гелогородской (позднее Архангельской) — 20 городов, к Казанской —

71 городской и сельский населенный пункт. К Азовской губернии,

кроме 52 городов, были отнесены 25 городов, приписанных к кора-

бельным делам. К Сибирской губернии было приписано 26 городов,

≪да к Вятке 4 пригородка≫1. В 1711 г. группа городов Азовской гу-

бернии, приписанная к корабельным делам в Воронеже, стала Во-

ронежской губернией. Губерний стало девять. В 1713—1714 гг. чис-

ло губерний возросло до 11.

Так началась реформа областного управления. В окончательном

виде она сформировалась только к 1719 г., накануне второй област-

ной реформы.

По второй реформе одиннадцать губерний были разделены на

45 провинций, во главе которых были поставлены губернаторы, ви-

це-губернаторы или воеводы. Провинции делились на округа —

дистрикты. Администрация провинций подчинялась непосредст-

венно коллегиям. Четыре коллегии (Камер, Штатс-контора, Юсти-

ции и Вотчинная) располагали на местах собственным аппаратом

из камеристов, комендантов и казначеев. В 1713 г. в областное

управление было введено коллегиальное начало: при губернаторах

учреждены коллегии ландратов (от 8 до 12 человек на губернию),

избираемых местным дворянством.

Областная реформа, отвечая наиболее актуальным потребностям

самодержавной власти, была в то же время следствием развития

бюрократической тенденции, характерной уже для предшествующе-

го периода. Именно с помощью усиления бюрократического эле-

мента в правлении Петр намеревался решать все государственные

вопросы. Реформа привела не только к сосредоточению финансо-

вых и административных полномочий в руках нескольких губерна-

торов — представителей центральной власти, но и к созданию на

местах разветвленной иерархической сети бюрократических учреж-

дений с большим штатом чиновников. Прежняя система ≪приказ —

уезд≫ была удвоена: ≪приказ {или канцелярия) — губерния — провин-