Реорганизация государственного аппарата в 50х-60х гг. «Реформы Хрущёва»

      К центральным органам государственного управления СССР до 1946 года относились наркоматы и ведомства СССР. В марте 1946 г. в связи с преобразованием Совета народных комиссаров в Совет Министров все наркоматы были переименованы в министерства. Министерства являлись центральными отраслевыми органами государственного управления. Они осуществляли непосредственное руководство отдельными отраслями народного хозяйства, социально-культурной и административно-политической сферами. Министры их возглавляющие входили в состав правительства. Они единолично руководили порученной им отраслью, издавая приказы и инструкции.

      В отличие от министерств ведомства - государственные комитеты, комиссии и главные управления - не имели четкого правового статуса. Они могли создаваться для координации деятельности министерств и ведомств по общим для всех отраслей вопросам управления.

      Все министерства и ведомства СССР относились к одной из двух категорий: или к общесоюзным, или к союзно-республиканским.

[1] Конституция СССР 1936г.

Общесоюзные министерства и ведомства управлялись отраслями, отнесенными Конституцией к ведению Союза ССР, и осуществляли непосредственное руководство подведомственными объединениями, предприятиями, учреждениями. Союзно-республиканские министерства и ведомства СССР управляли отраслями, отнесенными Конституцией к совместному ведению Союза ССР и союзных республик, и осуществляли непосредственное руководство только объединениями, предприятиями, учреждениями союзного подчинения, а всеми другими подведомственными объектами управления - через одноименные министерства и ведомства союзных республик. К середине 1960 годов в нашей стране в нашей стране было 600 министров и ведомств разного уровня.

       Национально-государственное устройство СССР характеризовалось широкой пестротой и до начала 1960 годов не отличалось стабильностью. Оно отражало все зигзаги национальной политики Советского государства. Так, на завершающем этапе Великой Отечественной войны под надуманным предлогом волюнтаристским решением Сталина были ликвидированы, Калмыцкая, Чечено-Ингушская, Кабардино-Балкарская, и Крымская АССР. В 1957-1958 годах три из них были восстановлены.

      К середине 1960 годов в составе СССР насчитывалось 15 союзных республик, 20 автономных республик, 8 автономных областей и 10 национальных округов. Союзные республики непосредственно входили в состав СССР, и за ними по Конституции сохранялось право на выход из него.

       Союзные и автономные республики считались государствами. Они имели свои Конституции и могли создавать собственные органы государственной власти и управления. Система этих органов в союзных и автономных республиках была схожей и копировала систему государственных органов

СССР. Высшим органом государственной власти в союзных и автономных республиках являлись однопалатные Верховные советы, избиравшиеся населением и работавшие сессионно.

      Органами государственной власти и управления на местах являлись советы и их исполнительные комитеты. По Конституции СССР 1936 года они именовались Советами депутатов трудящихся, по Конституции СССР 1977 г.[2] - Советами народных депутатов. Система местных Советов строилась с учетом административно - территориального деления страны и включала в себя три звена: верхнее - Советы областей, краев (только в СССР), округов, городов республиканского значения; среднее - Советы районов и городов областного значения, низовое - поселковые и сельские Советы, а так же городов районного значения.

        Краевые, областные, городские, районные, поселковые и сельские Советы являлись выборными органами государственной власти. Все они избирались на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Срок полномочий местных советов по Конституции СССР 1936 года был установлен в два года. Местные Советы работали сессионно, проводя от 4 до 6 сессий в год. При необходимости местные Советы могли формировать состоявшие из депутатов постоянные комиссии - бюджетную, школьную, коммунального хозяйства, торговли и т.д.

       Исполнительными и распорядительными органами Советов являлись их исполкомы. Они функционировали постоянно в составе председателя, его заместителей, секретаря и нескольких членов. Чем выше был уровень местного исполкома, тем многочисленнее он был по составу.

       Для непосредственного руководства отдельными отраслями государственной и общественной жизни местные Советы (за исключением сельских) образовывали отраслевые отделы и управления исполкомов (финансов, народного образования, здравоохранения и т.д.). Они находились в двойном подчинении: по горизонтали - у своего исполкома, по вертикали - у вышестоящего отраслевого органа управления.

[2] Конституция СССР 1937г.

 В первой половине 1960 годов местные Советы стали объектом управленческого эксперимента. В ноябре 1962 года было решено разделить краевые, областные и районные Советы на промышленные и сельские. Нарушилось единство власти, появились неразбериха в управленческих структурах. В ноябре 1964 года во всех краях, областях и районах были восстановлены единые Советы.

§1.3  Органы управления промышленностью в СССР в 1950-1960 годы XX в.

      В послевоенный период продолжала функционировать сложившаяся в 1930х г.г. отраслевая система управления. Во главе каждой отрасли стоял промышленный наркомат, управлявший подведомственными предприятиями на территории всей страны.

      В марте 1953 года умер Сталин. Его кончина вызвала импульсивное стремление сконцентрировать основные нити управления в немногих министерствах и ведомствах. Уже 15 марта 1953 года был принят закон «О преобразовании министерств СССР». Это общая реорганизация коснулась 21 промышленного министерства из двадцати пяти. Было оставлено 11 промышленных министерств.

      Общая реорганизация министерств 1953 г. была вызвана, прежде всего, политическими мотивами и не была подготовлена экономически, поэтому она не принесла желаемого результата. Министерства оказались слишком громоздкими, не способными оперативно руководить производством. Уже в конце 1953 - начале 1954 года началось их новое разукрупнение, и почти все упраздненные промышленные министерства были восстановлены.

     В середине 1950-х. годов новое руководство СССР берет курс на расширение прав союзных республик. В отношении промышленности это выразилось в передаче из союзного в республиканское подчинение свыше 11 тысяч предприятий.

      В мае 1957 г. сессия Верховного Совета СССР приняла закон «О дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством». В соответствии с ним все промышленные и строительные министерства ликвидировались. В общей сложности было упразднено 141 общесоюзное, союзно-республиканское и республиканское министерство. Территория страны делилась на экономические административные районы. Их образование отнесено к компетенции союзных республик. Всего было создано 105 экономических районов, в том числе: в РСФСР - 70, на Украине - 11, в Казахстане - 9, в Узбекистане - 4, в остальных 11 союзных республиках по одному.

      Для руководства промышленными предприятиями и строительными организациями, расположенными на территории экономического района, создавались территориальные органы управления - советы народного хозяйства (совнархозы). В отличие от министерств совнархозы были коллегиальными органами. Первоначально их аппарат был невелик: председатель, его заместители, руководящие и технические работники. Но со временем его численность резко поползла вверх. Аппарат совнархозов состоял из отраслевых (их было большинство) и функциональных отделов. Совнархозы непосредственно подчинялись Советам Министров республик.

Создание совнархозов позволило частично сократить управленческий аппарат.

     В 1962 году было проведено укрупнение экономических районов, число которых сократилось со 105-ти до 43-х. В ноябре 1962 года был образован Совет народного хозяйства СССР (СНХ), осуществлявший руководство деятельностью совнархозов через республиканские Советы Министров. Параллельно с ним в марте 1963 года был создан Высший совет народного хозяйства народного хозяйства СССР (ВСХН). Причем не было проведено четкого разграничения полномочий между этими руководящими структурами.

     В октябре 1965 года было принято решение о возвращении к отраслевой системе управления промышленностью ВСНХ СССР и СНХ СССР, республиканские совнархозы, совнархозы экономических районов и сами экономические районы упразднялись. Восстанавливалась система промышленных министерств. Всего было образовано 29 общесоюзных и союзно-республиканских промышленных министерств. Общесоюзные министерства создавались для управления машиностроительным и оборонным комплексом, а так же предприятиями электрорадиотехнической и газовой промышленности. Для управления другими отраслями промышленности создавались союзно-республиканские министерства.

      Восстановление системы промышленных министерств происходило в условиях проведения экономической реформы 1965-1967 гг. («реформа Косыгина»). Она была самой крупной за весь послевоенный период, попыткой перестройки экономики в соответствии с требованиями времени. Среди мероприятий реформы значились расширение самостоятельности предприятий, перевод их на хозрасчет и самоокупаемость, усиление роли экономических рычагов управления. Поэтому, возвращаясь к отраслевой системе, надеялись избежать присущие ей негативные черты, такие как излишняя централизация, ведомственность, подавление инициативы на местах, разбухание аппарата управления и т.д. Министерства должны были осуществлять общее руководство отраслью в условиях новых принципов планирования и значительно возросшей самостоятельности предприятий. Но на практике они неохотно расставались с привычными директивными методами управления, шаг за шагом умаляя реальное значение полученной предприятиями самостоятельности. Экономическая реформа не смогла изменить основы административно-командной системы и постепенно сошла на нет, усилив ведомственный подход к управлению промышленностью. Опять начался процесс разукрупнения министерств.

§1.4  Органы управления другими отраслями народного хозяйства в СССР в 50-60 годы XX в.

      В марте 1946 года система управления сельским хозяйством перестраивается по отраслевому признаку. Все сельскохозяйственные предприятия, независимо от форм собственности, были распределены по профилю между тремя министерствами: земледелия, животноводства и технических культур. Общее кураторство над колхозами поручалось Совету по делам колхозов при совете министров СССР.

     Однако отраслевая система управления сельским хозяйством оказалась малопригодной, и менее через год от нее пришлось отказаться.

     Во время общей реорганизации министерств (март 1953 г) все сельскохозяйственные министерства сливаются в одно ведомство. Но уже в сентябре 1953 года восстанавливаются самостоятельно министерство сельского хозяйства и министерство совхозов (последнее было упразднено в 1957 году). В 1953-1954 годах проводится перераспределение полномочий между центром и республиками по управлению сельским хозяйством.

     На конец 1950-х начало 1960-х годов приходится период увлечения административными реорганизациями в области сельского хозяйства. Причины его отставания виделись Н.С. Хрущеву и другим советским руководителям не в сущности аграрной политики (деревня традиционно рассматривалась лишь как сырьевой придаток города), а в несовершенстве организационных форм управления отраслью. Отсюда частые и, к сожалению не всегда продуманные преобразования. В 1958 году началась реорганизация машино-тракторных станций (МТС), созданных еще в годы коллективизации для организационной и технической помощи колхозам. МТС упразднялись, а находившаяся в их распоряжении техника подлежала обязательному выкупу колхозами.

      В марте 1962 года состоялся пленум ЦК КПСС, посвященный вопросам управления сельским хозяйством. Предложенная им система органов управления (Комитет по сельскому хозяйству СССР и его органы на местах, Министерство сельского хозяйства СССР, Министерство производства и заготовок сельскохозяйственных продуктов союзных республик и их органы в краях и областях, разделение краевых и областных Советов на промышленные и сельские) оказалась нежизнеспособной. Децентрализация управления затронула лишь верхние этажи управленческой пирамиды и не сопровождалась расширением самостоятельности совхозов и колхозов.

      В марте 1965 года было принято постановление ЦК КПСС и совета министров СССР «О повышении роли Министерства сельского хозяйства СССР в руководстве колхозным и совхозным производством», восстановившее централизованную систему управления сельским хозяйством с Министерством сельского хозяйства СССР во главе.

      После войны в систему транспортных ведомств входили: Министерство путей сообщения (управление железнодорожным транспортом), Министерство морского флота, Министерство речного флота и Главное управление гражданского воздушного флота. Все транспортные ведомства являлись общесоюзными органами. В ноябре 1952 года было создано Министерство автомобильного транспорта.

      Общая реорганизация Министерств в марте 1953 года не коснулась лишь Главного управления гражданского воздушного флота. Министерства морского флота и речного флота объединены в одно ведомство. Однако уже в августе 1953 года было восстановлено Министерство автомобильного транспорта и шоссейных дорог, а через год разукрупнено Министерство морского и речного флота. В 1964 году Главное управление гражданского воздушного флота преобразуется в Министерство гражданской авиации.

      Важнейшей особенностью управления транспортом являлось наличие экстерриториальных местных органов, система которых не совпала с административным делением страны, например, у Министерства путей сообщения, это были управления железных дорог, у Министерства морского флота - управления морских пароходств, у Министерства речного флота - бассейновые управления водных путей.