Система Конституционного права

Однако  законодательное закрепление гражданства  субъектов Федерации не может  нести разделяющий характер. Россия является единым федеративным государством, и сохранение единого гражданства имеет огромное значение, в первую очередь в интересах сохранения государственной целостности страны. Являясь одним из важнейших сущностных признаков государства, гражданство не может быть раздроблено в соответствии с субъектным составом, в противном случае теряет смысл и само обозначение государства как федеративного. Такое объединение суверенных государств будет представлять собой конфедерацию, то есть союз нескольких государств, объединенных общими целями и задачами, но не образующими новое единое государство. Понятно, что для Российской Федерации такая форма государственного устройства неприемлема. Решение этой проблемы было закреплено в Конституции РФ, установившей конституционный принцип строения федеративного государства.

Единое  гражданство было характерно для  России с самого возникновения данного института в 1918 году. Оно сохранялось на всей протяженности существования Советского Союза, и хотя в специальной литературе высказывалось мнение о наличии в Советском Союзе тройного гражданства, на практике оно не имело существенного значения.

Под тройным  гражданством, в данном случае, подразумевалось одновременное существование гражданства Советского Союза, гражданства республик в его составе и гражданства автономных республик. Естественно, никакого тройного гражданства не существовало - во всех сферах жизни, по всем ключевым вопросам всегда выступал и принимал решение Советский Союз со своим единым гражданством.

Конституция РФ в статье 6 содержит положение, которым  в качестве одного из основных принципов  российского гражданства устанавливает  его единство, не раскрывая, однако, содержание данного принципа. Действующий закон о гражданстве [8] также избегает формулировки единого гражданства, хотя предыдущий закон, принятый в 1991 г., содержал определение данного понятия. Принцип единого гражданства России раскрывался в ст. 2 Закона «О гражданстве РФ» 1991 г. следующим образом: «Граждане Российской Федерации, постоянно проживающие на территории республики в составе Российской Федерации, являются одновременно гражданами этой республики».

Непонятна позиция наблюдателя, которую занял  законодатель. Новый закон не содержит даже упоминания о гражданстве республик  в составе России, хотя по логике совершенствование законодательства должно быть направлено на его улучшение. В данном же случае, те первые шаги в попытке регламентировать отношения гражданства на уровне республик - субъектов федерации, которые были сделаны законом 1991 г., просто сведены на нет.

С одной  стороны, вопросы гражданства в  Российской Федерации входят в ее исключительную компетенцию, и законодатель просто отрицает возможность республиканского гражданства, с другой, договоры, подписанные федерацией и республиками, хотя и уступают Конституции РФ по юридической значимости, тем не менее, содержат регламентацию гражданства республик, оставляя за республиками право самостоятельно формировать законодательную базу в сфере своего, республиканского гражданства в отсутствии его нормативного закрепления на федеральном уровне.

А ведь между  федеральным и республиканским  законодательствами по вопросам гражданства  в настоящее время также имеются  противоречия, несогласованность. Более того, в ряде случаев республиканское законодательство прямо противоречит федеральным правовым нормам. В период формирования современного федеративного устройства России некоторые из субъектов ставили вопрос о выходе из состава Российской Федерации, и о непосредственном членстве в Содружестве Независимых Государств, и даже о желании выступать субъектами международного права (Республика Татарстан).

Конституции Адыгеи, Дагестана, Ингушетии и Калмыкии устанавливают гражданство, которое приобретается и прекращается в соответствии с законами субъекта Федерации независимо от российского гражданства. Во многих конституциях права и свободы человека и гражданина увязываются с гражданством данной республики, что противоречит Конституции РФ, в соответствии с п. 2 ст. 6 которой они действуют на всей территории России, а регулирование прав и свобод, так же как и вопросы гражданства отнесены к исключительному ведению РФ (п. «в» ст. 71 Конституции РФ) [1].

Основой единого гражданства России и ее субъектов является народовластие. Именно поэтому принадлежность к народу, а не к отдельным нациям выражает сущность гражданства России. Логическим следствием этого является принцип единого гражданства России, который закреплен в ст.6 Конституции РФ. Эта статья признает гражданство Российской Федерации единым и равным независимо от оснований приобретения. Вообще, в период формирования российского законодательства, нормы, регламентирующие отношения гражданства, претерпели значительные изменения.

Еще в  Конституции 1978 г. принцип единства гражданства строился совершенно по другим основаниям. В основу ставилось именно гражданство республик, и принадлежность к гражданству республики, являлась основанием гражданства Советского Союза. В соответствии с действующим законодательством гражданство как естественное состояние человека связывается не с его национальной принадлежностью, не с территориальным цензом оседлости, а, в первую очередь, с тем естественным положением, которое человек приобрел как носитель суверенитета всего многонационального народа федеративной России.

Наличие у лица гражданства Российской Федерации  и гражданства республики не означает, что оно имеет двойное гражданство. В данном случае налицо два неравнозначных уровня правовых связей человека - с федеративным государством и с его субъектом - в рамках единого гражданства, когда на гражданина распространяется суверенитет России, и правовая связь с республикой - субъектом Федерации, основанная только на факте проживания на ее территории. Двойное гражданство же предполагает наличие у гражданина России еще и гражданства иностранного государства, которое реализуется в соответствии с федеральным законом или международным договором.

Гражданство Российской Федерации является единым на всей территории России. В ст.71 Конституции РФ [1], посвященной закреплению предметов исключительного ведения Российской Федерации, пунктом «в» относит к ее компетенции «гражданство в Российской Федерации». Данная норма, допускает только одно толкование: все вопросы гражданства на территории Российской Федерации входят в круг полномочий самой Федерации и не могут регулироваться законодательными актами субъектов Федерации.

Безусловно, в данном случае подразумеваются основы гражданства, общие правила, в соответствии с которыми республики формируют свое законодательство о гражданстве. Вместе с тем, республиканское законодательство не может противоречить федеральным нормам, регулирующим отношения гражданства.

Таким образом, республики как государства, являясь в то же время субъектами Федерации, должны обладать возможностью решения вопросов своего, республиканского, гражданства, при условии строжайшего соблюдения законодательства о гражданстве Российской Федерации. Если бы Конституция закрепляла в качестве одного из предметов исключительного ведения федерации «гражданство Российской Федерации», тогда было бы допустимым толкование данной нормы о разграничении разрешения вопросов гражданства между федерацией и ее субъектами.

То есть Российская Федерация занимается вопросами  гражданства России, а республики самостоятельно, но в строгом соответствии федеральным правовым нормам, формируют собственную нормативно-правовую базу, регламентирующую отношения гражданства: устанавливают принципы гражданства республики, основания приобретения и прекращения этого гражданства, формируют систему органов, решающих вопросы гражданства и т.д.

Но отнесение Конституцией к  компетенции России «гражданства в  Российской Федерации» является закреплением единства гражданства Российской Федерации на высшем правовом уровне - нормами основного закона страны.

Гражданин России должен обладать равными  правами на всей ее территории, отсюда недопустимость «местничества» в вопросах определения государственной политики в области гражданства. Федерация устанавливает общие принципы гражданства на территории всего государства, единые основания приобретения и прекращения, определяет компетенцию органов, полномочных рассматривать вопросы гражданства и процедуру производства по этим вопросам.

Республики же, основываясь на данных нормах, формируют законодательство, которое будет регламентировать гражданство данного субъекта федерации, в строгом соответствии с положениями федерального гражданства. Субъект Федерации наделяется правом фиксирования только одного дополнительного условия для приобретения гражданства данного субъекта: постоянного или преимущественного проживания на территории этого субъекта (так называемый ценз оседлости).

Вопрос  о приобретении гражданами Российской Федерации гражданства республики, на территории которой они проживают, до сих пор остается одним из наиболее актуальных вопросов. Отсутствие четкой регламентации приобретения гражданства республик в составе России приводит к возникновению огромного числа правовых и политических коллизий. Федеральное законодательство не содержит норм, регламентирующих единое гражданство в Российской Федерации. Новый закон не приводит определение единого гражданства [8], а в старом Законе о гражданстве 1991 г. оно исчерпывались положением ст.2, определяющей, что гражданин России, постоянно проживающий на территории республики в ее составе, одновременно является гражданином этой республики.

Данная  формулировка закона не оставляет сомнений в автоматическом наделении лица, проживающего в конкретной республике и обладающего российским гражданством, гражданством данной республики. Между тем, подобная норма закона напрочь отрицает саму сущность гражданства, как сугубо индивидуальной правовой связи личности и государства. Кроме того, установление отношений гражданства невозможно без взаимного согласия сторон, без волеизъявления лица, желающего получить гражданство, и согласия государства ему это гражданство предоставить. В данном же случае, приобретение лицом гражданства государства напрямую зависит от факта его местонахождения или проживания, и не основывается на иных возможных причинах, побуждающих лицо принять или отказаться от гражданства республики.

Вряд  ли подобный порядок приобретения гражданства  республики может удовлетворять интересам обоих заинтересованных сторон - граждан России и самой республики. Граждане России, проживающие на территории республики в ее составе, оказываются лишенными права свободного волеизъявления по поводу приобретения ее гражданства. В специальной литературе высказывается мнение, что политика тотального наделения гражданством республик вне зависимости от желания лица не совсем оправданна. Что касается республик, то их возможное недовольство существующим порядком вещей также очевидно.

Обладая гражданством, государство вполне логично  вправе самостоятельно рассматривать  вопрос о наделении данным гражданством желающих его приобрести. Если лицо, проживающее на территории республики в составе Российской Федерации, автоматически считается ее гражданином в силу наличия у него федерального гражданства, то органы власти республики могут лишь зарегистрировать гражданство этой республики, и не могут самостоятельно решать вопрос о наделении гражданством данного лица.

Республики  обладают правом требовать от лица, являющегося гражданином России, и желающего приобрести гражданство данной республики соблюдения только одного основания - постоянного проживания на территории этой республики. Никакие иные принципы не могут быть установлены в качестве критериев отбора кандидатов на приобретение гражданства республики.

Тем не менее, в ряде республик в составе  России, еще в недавнем прошлом  всерьез рассматривался вопрос об упрощенном наделении гражданством данных республик лиц титульной национальности. Не совсем понятен термин «упрощенный порядок», так как приобретение гражданства республик возможно только при соблюдении двух условий - наличие федерального гражданства и проживание на территории республики. Если речь идет о льготном предоставлении гражданства, то вполне уместно предположить, что при наделении лица гражданством республики в «упрощенном порядке» нарушался бы один из данных принципов, вероятнее всего постоянное проживание.

Видимо, здесь имеет место попытка  пойти по пути ряда бывших республик Советского Союза, которые допускают облегченный прием в гражданство лиц титульной национальности. Конституция Республики Дагестан предоставляет право приобретения гражданства соотечественникам, проживающим за пределами республики. При этом подчеркивается, что приобретение гражданства Республики Дагестан не влечет приобретения ими гражданства Российской Федерации, если это не предусмотрено законодательством Российской Федерации. Естественно, законодательство России не предусматривает подобной процедуры, ведь в соответствии с данной нормой, любой соотечественник за пределами Дагестана может стать гражданином этой республики, но при этом не являться гражданином России.

И хотя норма  прямо предусматривает нераспространение на подобное лицо статуса гражданина России, то есть органы власти республики осознают границы своей компетенции, тем не менее, состояние в гражданстве республики в составе Российской Федерации лица, не обладающего федеральным гражданством, невозможно. Дагестан является, прежде всего, субъектом Российской Федерации, статусом государства он наделен именно как республика - субъект федерации. Отсюда неправомерность закрепления подобных норм в республиканском законодательстве.