Система органов прокуратуры РФ, проблемы ее оптимизации

Председатель  Следственного комитета при прокуратуре  Российской Федерации в пределах установленных штатной численности и фонда оплаты труда работников (сотрудников) Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации и его структурных подразделений утверждает их структуру и штатное расписание, а также определяет полномочия структурных подразделений.

В Следственном комитете при прокуратуре Российской Федерации создаются главные  управления, управления, отделы и отделения; образуются должности руководителей  соответствующих структурных подразделений, их первых заместителей и заместителей, а также старших прокуроров-криминалистов, прокуроров-криминалистов, старших следователей по особо важным делам, следователей по особо важным делам, старших следователей, следователей.

Работники Следственного  комитета при прокуратуре Российской Федерации назначаются на должность и освобождаются от должности в порядке, устанавливаемом Председателем Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации.

В Следственном комитете при прокуратуре Российской Федерации образуется коллегия, в  состав которой входят по должности Председатель Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, его первый заместитель и заместители, а также другие работники, которые назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации. Положение о коллегии Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации утверждается Председателем Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации.

Работники Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации являются прокурорскими работниками.³

§ 2 Правовые основы деятельности прокуратуры РФ.

Правовая основа деятельности прокуратуры Российской Федерации - это фундаментальная часть правового  регулирования единой федеральной централизованной системы.

Такое регулирование осуществляется на уровне:

а) федеральных законов РФ;

б) международных договоров РФ;

в) нормативных правовых актов РФ (актов Президента и Правительства  РФ и др.); ведомственных и межведомственных подзаконных актов.

Прокуратура и законодательство о прокуратуре относится к исключительному ведению РФ.⁴

В Конституции определены общие вопросы организации прокурорской системы и порядка назначения на должность Генерального прокурора  Российской Федерации и прокуроров субъектов Федерации. Более детально вопросы организации деятельности органов прокуратуры законодателем изложены в ФЗ «О прокуратуре РФ» и постоянно совершенствуются.

Правовые основы организации, порядка деятельности органов прокуратуры  и полномочий прокуроров заложены и других федеральных законах, регулирующих различные сферы правовых отношений. Об этом имеется указание в Федеральных законах: "О государственной тайне" N 5485-I от 21 июля 1993 г. (ст. 32), "О федеральной службе безопасности" N 40-ФЗ от 3 апреля 1995 г. (ст. 24), "О государственной охране" N 57-ФЗ от 27 мая 1996 г. (ст. 32), "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации" N 27-ФЗ от 6 февраля 1997 г. (ст. 53), "О службе в таможенных органах Российской Федерации" N 114-ФЗ от 21 июля 1997 г. (ст. 58), "О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации" N 128-ФЗ от 25 июля 1998 г. (ст. 16), "Об оперативно-розыскной деятельности" N 144-ФЗ от 12 августа 1995 г. (ст. 21), "О внешней разведке" N 5-ФЗ от 10 января 1996 г. (ст. 25), "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы" N 5473-I от 21 июля 1993 г. (п. 5 ст. 38), "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений" N 103-ФЗ от 15 июля 1995 г. (ст. 51), "О наркотических средствах и психотропных веществах" N 3-ФЗ от 8 января 1998 г. (ст. 60).

Во всех перечисленных выше нормативно – правовых актах указаны цели, функции, задачи и компетенция прокуратуры, которые в совокупности предопределяют единство и централизованность системы ее органов: действие органов прокуратуры на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ; осуществление ими полномочий независимо от федеральных органов власти и органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории России законами, а также на основе гласности и информирования органов власти и самоуправления, населения о состоянии законности.

В международных  договорах и соглашениях Российской Федерации о правовой помощи и  сотрудничестве по различным аспектам борьбы с преступностью также заложены полномочия органов прокуратуры РФ.

Процессуальное положение  прокурора, его полномочия, правовые средства их реализации в различных  судебных инстанциях при рассмотрении уголовных, гражданских, арбитражных дел, дел об административных правонарушениях регламентируются соответственно Уголовно-процессуальным кодексом РФ, Гражданско-процессуальными кодексом РФ, Арбитражным процессуальным кодексом РФ, Кодексом об административных правонарушениях.

Наиболее систематизированная совокупность норм об организации, полномочиях и порядке деятельности прокуроров и следователей прокуратуры содержится в Уголовно – процессуальном кодексе. В целях надлежащего выполнения возложенной на прокурора функции в сфере уголовного судопроизводства он наделен широким кругом полномочий. Для повышения их эффективности Генеральным прокурором РФ издан ряд организационно-распорядительных документов, положения которых являются обязательными для исполнения.⁵ Они позволяют решать организационные вопросы по реализации процессуальных норм и обеспечению конституционных прав участников уголовного судопроизводства.

 Прокурор уполномочен  не только участвовать в производстве  предварительного расследования,  но и в необходимых случаях  давать письменные указания о направлении расследования, производстве следственных действий и иных процессуальных действий, а также лично производить не только отдельные следственные действия, но и иные процессуальные действия. Эти полномочия дают возможность прокурору определяющим образом влиять на ход предварительного расследования, обеспечивая его надлежащее качество и оперативность, а при необходимости осуществить любое следственное действие или иное процессуальное действие без принятия уголовного дела к своему производству.

 Одновременно в  УПК РФ ограничен и круг  должностных лиц органов прокуратуры,  которые могут от имени государства  поддерживать в суде обвинение  по уголовному делу. Достаточно  сказать, что функции государственного  обвинителя могут осуществлять  только прокурор района, города, их заместители, приравненные к ним прокуроры и вышестоящий прокурор.⁶

Государство внимательно  относится к деятельности прокуратуры, о чем свидетельствует довольно большое количество Указов Президента РФ. В частности, Указ от 19 августа 2003 г. N 969 "Об общей штатной численности органов прокуратуры Российской Федерации" принят в целях обеспечения предусмотренного Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации участия прокуроров в уголовном судопроизводстве. Согласно Положению "О координации деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью", утвержденному Указом Президента РФ от 18 апреля 1996 г., одним из основных направлений в деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью является создание следственно-оперативных групп для раскрытия и расследования преступлений. Прокуроры при этом призваны осуществлять руководство подобными группами и надзор за законностью деятельности следователей и оперативно-розыскных органов.

 Во исполнение ФЗ «о прокуратуре РФ» и других нормативных документов были приняты Постановления Правительства Российской Федерации "О создании институтов прокуратуры в составе Московской государственной юридической академии, Саратовской государственной академии права и Уральской государственной юридической академии" N 787 от 8 июля 1996 г., "Об оружии, предназначенном для личной защиты прокуроров и следователей" N 708 от 29 июня 1999 г., "Об утверждении норм выдачи и описания знаков различия и форменного обмундирования прокуроров, следователей, научных и педагогических работников, имеющих классные чины" N 352 от 25 марта 1996 г., "О продолжительности ежегодного оплачиваемого отпуска, предоставляемого прокурорам и следователям органов прокуратуры, работающим в местностях с тяжелыми и неблагоприятными климатическими условиями" N 242 от 6 марта 1996 г. и ряд других.

В связи с ратификацией Российской Федерацией Европейской  Конвенции о защите прав человека и основных свобод и признании  юрисдикции Европейского суда по правам человека прокуратура исполняет нормы этих договоров, конвенций, касающихся непосредственно ее, либо когда это вытекает из общих положений договоров, когда исполнитель определяется согласно компетенции прокуратуры, определяемой федеральными законами. Международное поручение об осуществлении уголовного преследования направляется через Генеральную прокуратуру и как процессуальный документ особого рода должно содержать обязательные реквизиты, определяемые международными договорами - этого требует приказ Генеральной прокуратуры РФ от 3 августа 1998 г. N 50 "Об организации международного сотрудничества прокуратуры Российской Федерации".

Регулирование трудовых отношений прокурорских работников существенно отличается от регулирования  трудовых отношений иных работников прокуратуры.

 Такое отличие проводится  по различным условиям и аспектам  прохождения службы. Они отражены  в существенной мере в законодательных  и иных нормативных правовых  актах. Трудовые отношения прокурорских  работников регламентируются, прежде  всего, ФЗ «О прокуратуре РФ», который устанавливает прохождение службы в органах и учреждениях прокуратуры. В случае, когда какие-либо отношения прохождения службы прокурорских работников не урегулированы ФЗ «О прокуратуре РФ», применяются нормы трудового законодательства, включая нормы о прохождении государственной службы. Более детально кадровые вопросы определяются приказами Генеральной прокуратуры РФ от 11 ноября 1996 г. "Об основных направлениях работы с кадрами в органах прокуратуры Российской Федерации" N 66 от 11 ноября 1996 г., "О порядке реализации организационно-штатных полномочий в системе прокуратуры Российской Федерации" N 8 от 29 января 1999 г., "О разграничении компетенции прокуроров территориальных, приравненных к ним военных и других специализированных прокуратур" N 54 от 9 сентября 2002 г., "Об организационных основах деятельности прокуратур городов с районным делением" N 57 от 21 октября 1996 г.

 Присвоение классных  чинов определены Указом Президента  РФ от 30 июня 1997 г. N 659 "Об утверждении  Положения о классных чинах прокурорских работников Российской Федерации" и Приказом Генеральной прокуратуры РФ от 25 декабря 1997 г. N 6-11 "О классных чинах прокурорских работников, знаках различия и форменном обмундировании прокуроров, следователей, научных и педагогических работников, имеющих классные чины".

Прокуратура РФ представляет собой систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации и  независимо от федеральных органов  государственной власти, органов  государственной власти субъектов  Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений надзор за исполнением действующих на ее территории законов. Таким образом, Конституция делает только одно исключение из правила - прокуроры субъектов Федерации назначаются Генеральным прокурором Российской Федерации по согласованию с ее субъектами.⁷ Законодательством субъекта Федерации должно быть определено, с какими органами власти субъектов Федерации и в каком порядке производится такое согласование.

 Конституциями, уставами (основными законами) различных субъектов Федерации этот вопрос регламентируется не единообразно. Существование и успешная деятельность прокуратуры Российской Федерации как специфического самостоятельного государственного органа возможны, если все ее органы составляют единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору. Такое построение органов прокуратуры позволяет им действовать в едином направлении и осуществлять надзор за исполнением законов, независимо от каких бы то ни было других государственных органов и должностных лиц. Согласно Конституции РФ полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом.

Поэтому на прокуратуру  не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами. Тем самым подчеркивается федеральный характер прокуратуры как целостной государственно-правовой структуры. Верно и то, что из предмета ведения прокуратуры иными законами или иными нормативными правовыми актами не могут быть изъяты возложенные на нее функции, не могут быть сужены сферы правовых отношений, в которых в соответствии с законами осуществляется прокурорский надзор, иные функции прокуратуры.

На прокуратуру  Российской Федерации не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами.⁸

В соответствии со стоящими перед прокуратурой РФ целями, она выполняет ряд определённых функций, которые определяют направления  её деятельности⁹:

1. Надзор за исполнением законов: федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов, о котором в более широком аспекте будет сказано ниже; 
   2) Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина: федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; надзор за исполнением законов органами, осуществляющими: 
   оперативно-розыскную деятельность, дознание, предварительное следствие;
2. Надзор за исполнением законов администрациями: органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;
3. Надзор за исполнением законов судебными приставами;
4. Уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными   уголовно-процессуальным   законодательством РФ (осуществляемое следственным комитетом при прокуратуре РФ и прокурором, при поддержании государственного обвинения в суде);
5. Участвуют в рассмотрении дел судами, обжалуют противоречащие закону решения, приговоры, определения, постановления судов.