Субъект Федерации: государственно-правовой статус

2.1. Наличие собственного нормативного правового акта высшей юридической силы (Конституция, Устав)

Принятие конституции субъектом РФ не является свидетельством полного суверенитета, само по себе вхождение в состав федерации влечет за собой отказ от суверенных прав в области финансов, обороны и т.п.

Поэтому субъекты Федерации не рассматриваются как суверенные государства, и не рассматривается вопрос выхода из Федерации, а конституции этого не закрепляют (за исключением Конституции республики Ичкерии).

Конституционная система федеративного государства утверждает полный суверенитет федерации и ограниченный суверенитет субъекта. Но, система органов государственной власти, судебная система и система органов местного самоуправления устанавливается субъектом самостоятельно, без участия Федерации.

Считается, что в прежних тоталитарных федерациях Конституции субъектов Федерации повторяли положения федеративных конституций и не имели особого значения для народа. Однако в современной России Конституции и Уставы закрепляют права и свободы граждан в том же объеме, что и Конституция РФ, но это имело бы реальный результат, если бы устанавливало дополнительные гарантии конституционных прав или их расширение, но это встречается реже, чаще же устанавливаются непредусмотренные законодательством и международными обязательствами России ограничения. Например, ограничение избирательных прав граждан (Калмыкия) свободы передвижения и выбора места жительства (Саха-Якутия, Ставропольский край, Ростовская область), ограниченный перечень объектов, которые могут перейти в собственность физических лиц.

В соответствии со ст.55 Конституции РФ только федеральные законы регулируют права и свободы граждан, но Уставы некоторых субъектов предусматривают ограничения прав и свобод, ограничивают равноправие в зависимости от национальности, места жительства и др. обстоятельств. Права и свободы увязаны с гражданством или особым статусом гражданина, уставы ограничивают передвижение и выбор места жительства, устанавливают возрастной ценз для глав администраций, ценз «оседлости» для избирательного права, иммиграционные квоты и т.д., и это несмотря на то, что регулирование прав и свобод относится к исключительному ведению Российской Федерации.

Конституция по-разному определяет статус республик. Конституция Республики Северная Осетия-Алания трактует, что республика является «государством, добровольно входящим в состав Российской Федерации», Конституция Республики Башкортостан, Бурятии, Дагестана, Калмыкии, Коми, Ингушетии, Саха (Якутия) – являются «субъектом Российской Федерации». Республика Тыва, в соответствии с Конституцией входит в состав Российской Федерации на основе федеративного договора, но провозглашается  право на выход из состава РФ по итогам всенародного референдума. Республика Крым и город федерального значения Севастополь приняты в состав Российской Федерации на основании договора между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов" (Подписан в г. Москве 18.03.2014), Республика Татарстан позиционирует себя как суверенное государство, субъект международного права, ассоциированное с Российской Федерацией на основе Договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения. В некоторых Конституциях обозначены положения о ратификации федеральных законов (Ингушетия, Саха), возможность приостановления действия Конституции РФ и федеральных законов на территории республики (Башкортостан).

Уставы субъектов РФ закрепляют равноправие, но в отличии от республик не закрепляют  государственный суверенитет или статус государства. В некоторых встречается формулировка, закрепляющая статус самостоятельного государственного образования (Ставропольский край) или государственно-территориального образования в составе Российской Федерации (Оренбургская область).

В Уставах городов Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя отражен статус субъекта РФ и в отличии от других субъектов РФ, законодательные и исполнительные органы этих городов являются одновременно и органами государственной власти субъекта и органами городского (местного) самоуправления.

2.2. Государственная власть  субъекта Федерации

Федеративный характер государства предполагает осуществление государственной власти как федеральными органами, так и органами субъектов федерации. Ветви власти в субъекте РФ закреплены как в Конституции Российской Федерации, так и  в конституциях (уставах) субъекта РФ.

Общефедеральные основы: в ч.2 ст.11 Конституции РФ установлено, что государственную власть в субъекте РФ осуществляют образуемые им органы власти.

Законодатель не указывает субъекту РФ, как должны именоваться образуемые им органы государственной власти, но ч.1 ст. 11 дается перечисление федеральных органов власти, что предполагает наличие той же схемы основных органов власти в субъекте  РФ, т.е. включать органы, аналогичные Президенту, Федеральному Собранию и Правительству.

Ст.10 связана со ст. 11 Конституции, в части  закрепления принципов  разделения властей в Российской Федерации.  Следовательно, государственная власть в субъекте должны строиться на разделении законодательной, исполнительной и судебной властей, и на основе самостоятельности этих органов. Для установления единства системы органов государственной власти субъектов РФ и органов государственной власти всей Федерации, необходимо наличие конституционного строя, соответствие республиканской формы правления, соблюдение принципов правового, социального и светского государства.  Таким образом, ни один субъект РФ не вправе создавать систему государственной власти на основе религиозных догматов, монархической власти.

Конституции и уставы закрепляют конституционный строй, систему органов государственной власти – президент республики (глава государства, глава республики) или губернатор (глава администрации), законодательный (представительный) орган, правительство (кабинет, администрация), судебные органы.

2.2.1. Органы законодательной (представительной) власти

Законодательные (представительные) органы в субъекте РФ представляют народное представительство и выполняют законодательные функции (утверждение уставов, принятие законов, нормативно-правовых актов, утверждение бюджета.

Наиболее распространенные наименования представительных органов республик – Государственный Совет, Государственное Собрание, Народное Собрание, Законодательное Собрание, Парламент. Некоторые республики используют национальную терминологию – Народный Хурал в Бурятии и Калмыкии, Верховный Хурал – Парламент в Тыве, Народное Собрание – Парламент в Ингушетии, Курултай – Парламент в Башкортостане)

Конституции закрепляют их как высшие законодательные и представительные органы государственной власти, а решения органов государственной власти наделяют высшей юридической силой, несмотря на провозглашение конституционным строем верховенства Конституции РФ на всей территории страны.

Представительный орган в республике избирается на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Срок полномочий Парламента, как правило, составляет 4-5 лет. Депутатом может быть избран гражданин республики, достигший 21 года, имеющий право участвовать в выборах, проживающий на территории данного государства определенное количество лет.

В республиках представительные органы в основном являются однопалатными. Двухпалатные существуют в Башкортостане (палата Представителей и Законодательная Палата), в Карелии – Палата Республики и Палата Представителей, в Кабардино-Балкарии – Совет Республики и Совет Представителей, в республике Саха (Якутия) – Палата Республики и Палата Представителей. Разделение полномочий между двумя палатами  происходит по принципу «Сенат - нижняя палата», причем верхняя палата (Сенат) работает на непостоянной основе, а нижняя на постоянной.

Республики самостоятельно утверждают структуру парламента. Так в Татарстане в структуре Верхнего Совета учреждено постоянно действующее Законодательное Собрание, осуществляющее законодательные и контрольные функции. В республике Тыва Верховный Хурал выполняет обычные парламентские функции, а Великий Хурал обладает исключительным правом вносить изменения и дополнения в Конституцию Республики.

Численность парламентов определяется конституцией и законами республик на основе норм представительства. Парламент Ингушетии состоит из 27 депутатов, парламент Татарстана из 250 депутатов, Башкортостана – из 196 депутатов, Марий Эл - из 52 депутатов.

Работают парламенты в соответствии с регламентом на основе проведения сессий, не реже двух раз в год. На первом заседании избирается членами председатель, его заместители или другие лица (постоянный секретарь палаты – республика Саха (Якутия). В некоторых республиках  избирается президиум парламента, который включает председателя, его заместителя, председателей комитетов парламента.

Из числа депутатов формируются постоянные комитеты, рассматривающие законопроекты, осуществляющие контроль за исполнением законов, бюджета и других решений парламента. В Дагестане, например, учреждена счетная палата, осуществляющая контроль за исполнением бюджета.

В конституциях республик подробно закреплена процедура законотворческого  процесса. Право законодательной инициативы принадлежит депутатам, главе государства, Правительству, прокурору, высшим судебным органам и Конституционному суду республики, а также органам местного самоуправления. Также этим правом обладают Советы профсоюзов (Мордовия, Карачаево-Черкессия, Татарстан), партии, Общественные объединения (Кабардино-Балкария), общественные организации (Карелия), съезд (Коми).

Законы проходят несколько стадий обсуждения, на комитетах, комиссиях, принимаются парламентом простым большинством голосов, затем проект направляется главе республики (президенту) на подписание, а далее  на опубликование. Глава республики обладает правом отлагательного вето, которое может быть преодолено 2/3 голосов членов парламента.

В течение срока своих полномочий депутат обладает неприкосновенностью: он не может быть задержан, арестован, подвергнут обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, не может быть подвергнут личному досмотру. Лишение депутата неприкосновенности возможно с согласия членов парламента.

Компетенция парламента разнообразна и широка. В некоторых республиках парламенты наделены полномочиями не соответствующими Конституции РФ. Например, в Ингушетии и Республике Саха (Якутия) парламент вправе ратифицировать федеральные законы по вопросам, отнесенным к совместному ведению РФ и субъекта РФ. В Башкортостане, Тыве, республике Саха (Якутия) действие Конституции РФ приостанавливается на территории республик в силу полномочий, определенных Конституциями республик.

Представительная система краев, областей и других субъектов принципиально не отличается от республиканских. Функции законодательных органов государственной власти, взаимоотношения с главой администрации, исполнительной властью, порядок работы также аналогичны республиканским.

Наименования законодательных органов различны: Государственная Дума, Областная Дума, Собрание депутатов, Совет депутатов, Законодательное собрание и т.п.

Большинство законодательных органов субъектов однопалатны. Но есть и двухпалатные системы – Свердловская область, выбор в одну палату проводится на основе пропорционального представительства, а в другую на основе мажоритарной системы относительного большинства. Выборы проводятся на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, на срок 4 года.

Вопросы, рассматриваемые законодательными (представительными) органами субъекта Федерации можно разделить на три группы:

1. Вопросы организации и обеспечения государственной власти и местного самоуправления.
2. Вопросы обеспечения экономического и социального развития.
3. Вопросы обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

Члены законодательных органов краев избираются на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, на срок 2 года в соответствии с Указом Президента России от 27 октября 1993 г. Численный состав не может превышать 50 депутатов (представителей). Из состава избирается председатель, который руководит работой и внутренним распорядком, избирается заместитель председателя, который исполняет обязанности председателя в случае его отсутствия и невозможности осуществления своих обязанностей.

Также формируются комитеты (комиссии), где избирается председатель и заместители. Изданные законодательные акты обязательны для исполнения всеми гражданами, должностными лицами, организациями, предприятиями, учреждениями, находящимися на территории субъекта Российской Федерации.

2.2.2. Органы исполнительной  власти

Ведущее место в системе органов государственной власти субъекта РФ занимает исполнительная власть. Конституционный принцип равноправия субъектов Федерации не исключает разнообразия форм организации государственной власти. Конституция РФ рассматривает республики как государства, поэтому утверждает пост главы государства, или главы республики. Пост президента учрежден в Адыгее, Башкортостане,  Бурятии, Калмыкии, Кабардино-Балкарии, Ингушетии, Марий Эл, Саха (Якутия), Северной Осетии – Алании, Татарстане, Чувашии. В Коми – Глава Республики, в Карелии и Хакасии – избираемый населением Председатель Правительства. В Удмуртии форма правления напоминает парламентскую республику.

Председатель Государственного Совета – законодательного и представительного органа – высшее должностное лицо республики. Похожее положение в Дагестане, там Народное Собрание (Парламент) созывает Конституционное Собрание, которое формирует Государственный Совет, а Председатель Государственного Совета является Главой государства.

Конституционный статус главы государства в некоторых государствах, подобно Президенту РФ, выводится за пределы трех властей или рассматривается как участник осуществления каждой из них. Только некоторые республики объявляют главу государства главой исполнительной власти, объявляется высшим должностным лицом, гарантом конституции республики и государственного суверенитета, прав и свобод граждан, представляет республику во взаимоотношениях с Российской Федерацией.