Суверенитет и формы его правления

Право на суверенитет народа, однако, содержит в себе, по крайней мере, две сложные проблемы: во-первых, кого считать народом, и, во-вторых, каковы пределы осуществления этого права. Стоит отметить, что до сих пор не существует чёткого определения, что же такое народ. Под "народом" понимается сообщество с единой историей, языком, одинаковыми культурными характеристиками, члены которого разделяют идею, что они связаны друг с другом и что они отличаются от других групп своим своеобразием. 3Современное международное право целенаправленно утверждает, что право на самоопределение принадлежит народам, а не нациям, государствам или меньшинствам. Полное совпадение народа, нации и доминирующей групп населения редко встречается в большинстве стран, и любая попытка приблизиться к этому влечет за собой риск массовых нарушения прав человека и меньшинств. ⁶ Суверенитет неразрывно связан с правом народа на самоопределение, в силу которого все народы свободно определяют свой политический статус, и осуществляют своё экономическое, социальное и культурное развитие. Народ не может быть лишён своих собственных средств к существованию на основании каких-либо прав, предъявляемых другими государствами. Реалии эпохи после распада СССР таковы, что движения за самоопределение вряд ли ослабнут в ближайшем будущем. Осуществление подобных прав в полном объёме не обязательно означает независимую государственность каждой отдельной этнической группы. Цель у всех этих стремлений одна: право людей определять свои политические пристрастия, влиять на процесс принятия затрагивающих их интересы решений в месте проживания, сохранять культурное, этническое, историческое или территориальное своеобразие.

Глава 2. Формы  осуществления суверенитета

Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через  органы государственной власти и  органы местного самоуправления. ⁷ В части 2 ст. 3 Конституции речь идет о двух формах народовластия: прямой (непосредственной) и непрямой, косвенной (представительной).

Непосредственное народовластие  осуществляет непосредственно народ  путем волеизъявления граждан в  форме всеобщего голосования (референдума). Представительную демократию осуществляет не народ непосредственно, а органы, действующие по поручению народа, представляющие его. Таковыми являются, прежде всего, избираемые народом органы государственной власти - как коллегиальные (например, Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, носящие различные наименования парламенты субъектов Российской Федерации, городские думы и т.д.), так и единоличные (Президент Российской Федерации, президенты республик в составе Российской Федерации, губернаторы краев, областей и автономий, мэры городов и т.д.), а также органы местного самоуправления.

Осуществляемое органами государственной власти представительство  от имени народа имеет ряд степеней: первая (органы, прямо избираемые народом, - например, Государственная Дума), вторая (органы, образуемые представительными  органами первой степени, - например, Уполномоченный по правам человека), третья (например, половина состава Счетной палаты, формируемая Советом Федерации, который в свою очередь относится  к органам второй степени) и т.д.

Некоторые органы государственной  власти формируются согласованным  решением не одного, а двух органов, избранных народом; таково, например, назначение ряда должностных лиц: Президентом  Российской Федерации с согласия Государственной Думы (Председателя Правительства), по представлению Президента Российской Федерации Государственной Думой (Председателя Центробанка Российской Федерации) или Советом Федерации (судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Генерального прокурора Российской Федерации и др.).

В демократическом государстве  с республиканской формой правления  вообще не существует государственных  органов и органов местного самоуправления, источником власти которых не было бы прямое или косвенное волеизъявление народа, которые не были бы в юридическом  смысле его представителями в  отличие от наследственных монархов и назначенных ими должностных  лиц, не имеющих формального народного  поручения занимать определенный государственный  пост и исполнять связанные с  ним властные функции. ⁸

2.1 Референдум  и свободные выборы

Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Право на участие  в осуществлении власти в этих формах принадлежит только лицам, являющимся гражданами Российской Федерации (ст. 32 Конституции). Прямое волеизъявление граждан, как это вытекает из ч. 2 ст. 130 Конституции, возможно и в других формах, хотя они в Конституции не раскрываются. Такими формами являются собрания избирателей, собрания граждан какой-то территориальной единицы (села, района), петиции, индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.

Референдум — это осуществляемое путем тайного голосования утверждение (или неутверждение) гражданами проекта  какого-либо документа или решения, согласие (или несогласие) с теми или иными действиями парламента, главы государства или правительства. Наряду с общегосударственными референдумами, возможны референдумы на уровне субъектов Федерации и местного самоуправления. Порядок проведения референдумов в Российской Федерации установлен Федеральным конституционным законом "О референдуме Российской Федерации"  от 10 октября 1995 г. ⁹ Нынешняя Конституция и Федеральный конституционный закон не дают оснований предполагать частое использование референдумов в государственной жизни на федеральном уровне. Трудно представить себе и их умиротворяющую роль в бурной политической жизни страны, скорее может быть наоборот.

Другая форма непосредственного  волеизъявления народа — свободные  выборы. Выборы — это участие  граждан в формировании органов  государственной власти и местного самоуправления путем тайного голосования. Они имеют смысл только тогда, когда являются свободными, предоставляют  гражданам возможность выбрать  одного из нескольких кандидатов, а  их результаты не фальсифицируются. Периодические  выборы — важная основа конституционного строя и высшей легитимности власти. ¹⁰  

Совокупность правовых норм, регулирующих порядок проведения выборов образует избирательное право, являющееся составной частью (институтом) конституционного права. В Конституции РФ отсутствует самостоятельная глава об избирательном праве, в ней закреплены только нормы о выборах Президента, да и то самые основные. Порядок выборов в Государственную Думу определен Федеральным законом (1995 г.).¹¹ Порядок выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации определяется их конституциями, уставами, а также законами в соответствии с Федеральным законом. Порядок выборов в местное само­управление устанавливается выборными органами местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом и законами субъектов РФ.

Демократизм избирательного права исключает возможность  дискриминации, т. е. отстранения от выборов каких-либо граждан или  групп, кроме указанных в конституции, — конституционный уровень в  данном случае необходим, поскольку  речь идет об ограничении одного из основных прав граждан. В ряде стран, как еще недавно и в нашей  стране, непременными атрибутами демократизма избирательной системы рассматривались  право отзыва депутатов и наказы избирателей. Ныне в Конституции  РФ такие положения не предусматриваются.

Сложный и обширный институт избирательного права призван обеспечить выявление подлинной воли народа, выражение его суверенитета. Необходимые  гарантии гражданам предоставляются  Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и  права на участие в референдуме  граждан Российской Федерации" от 19 сентября 1997 г.¹²

Глава 3. Современные  проблемы суверенитета народа в России

Миновали ли дезинтеграционные  процессы в России свою высшую точку? Эксперты и политологи высказывают  на этот счет противоположные точки  зрения, что вполне естественно. Центростремительные  тенденции на российском пространстве сейчас перевешивают центробежные. Однако потеряв многие скрепы, сохранявшие  ее целостность в составе СССР, Россия еще не нашла себя как новое  национально-территориальное и территориально-административное образование, не сформировалась как  государство - ни внутренне, ни внешне. Страна потеряла идеал жизнедеятельности, часть ее границ не демаркирована  и не признана международным правом, а некоторые территории спорны. Государственность  можно назвать рыхлой, она лишена единых принципов построения, регионы  расползаются в разные стороны. Пространству, уникальному по протяженности, степени  социально-экономической и этнической дифференциации населения, предстоит  обрести новую структуру и цивилизационное лицо, притом, что факторы распада продолжают действовать.

Россия переживает бурную децентрализацию. Из краев и областей выделились автономные области, провозгласившие  себя республиками (Карачаево-Черкесская, Адыгея, Алтай, Хакасия и др.). Некоторые  регионы получили статус свободных  экономических зон. Подписано около  трех десятков договоров, устанавливающих  особые отношения между Центром  и субъектами Федерации. Фактически вышла из России Чечня. Регионы нескрываемо противятся централизму и инерции административно-управленческого мышления, добиваясь политической и экономической самостоятельности. А поскольку советская традиция безнадежно девальвировала понятие "автономия", немало отечественных политиков и экспертов отождествляют такую позицию местных властей с сепаратизмом.

Действительно, российский вариант регионализма специфичен. Многие национальные и региональные правящие группировки перестают следовать  общим нормам и устанавливают собственные правовые режимы. Они накладывают "вето" на действия Центра, в обход российских законов вступают в союзы с государствами внутри и вне СНГ, бесконтрольно участвуют во внешнеэкономических и внешнеполитических акциях. Эти действия вполне можно расценивать как симптомы сепаратизма, хотя он и не проявляется в логически очищенной, идеальной форме. Диапазон таких устремлений широк: от явно выраженных до скрытых, от обособления в отдельных сферах (правовой, экономический и прочий сепаратизм) до тяги к полному отделению от России. Уловить, где кончается стремление к широкой самостоятельности в составе Федерации и начинается тяга к сецессии, бывает подчас непросто. Сторонники дезинтеграции как бы балансируют на грани и, смотря по обстоятельствам, способны сделать шаги и в ту, и в другую сторону. ¹³

И регионалисты, и сепаратисты  добиваются суверенитета для субъектов  Федерации. Они наделяют это понятие  тремя общепризнанными чертами: наличие публичной власти, распространение  юрисдикции на определенную территорию и право взимать налоги. Но если первые выступают за национальный и  региональный суверенитет, то вторые - за суверенитет государственный, что  чревато распадом России на отдельные  княжества. Вместе с тем содержание, вкладываемое теми или иными политиками и движениями в слово "суверенитет", бывает часто размытым. Терминологическая путаница во многом объясняется тем, что в российских условиях перестают работать общепринятые представления о законе, государстве и его территориях. Эти понятия продолжают употреблять, поскольку замены нет. Перемены во взаимоотношениях между российским Центром и многими регионами неплохо описываются понятием "дезинтеграция".

Условно можно выделить пять групп факторов, устойчиво питающих центробежные тенденции в современной  России.

1. Историко-культурные факторы.  Этнонациональная и региональная консолидация народов России, их обостренное отношение к своей атрибутике (языку, культуре, территории) - это, с одной стороны, реванш древних социокультурных различий, которые центральная власть долгое время подавляла, а с другой - ответ на введенную после революции систему административно-территориального деления, явно не соответствовавшую отечественным реалиям.

2. Политико-юридические факторы.  Кризис современной российской  государственности коренится в  принципах ее построения. Она  создавалась не традиционным  для федераций способом, то есть  не по воле субъектов, передающих  часть полномочий Центру, а "сверху": федеральные власти провозгласили  части государства субъектами  РФ своими актами (хотя и по  их добровольному согласию). В  умах многих руководителей и  в политике официальных структур  сохраняется наследие советской  эпохи - унитаризм. Центр по  инерции считает, что региональное  многообразие подрывает единство  страны. Даже ослабев, он стремится  командовать, хотя не имеет  ни необходимых для этого рычагов  управления, ни разработанной национальной  и региональной политики.

3. Социально-экономические  факторы. Стремление отдалиться  от Центра вызывают также трудности  и неудачи экономических реформ, их высокая социальная цена. Российские  регионы резко отличаются друг  от друга по эффективности  производства, уровню благосостояния  граждан и размерам капитальных  вложений. К началу реформ Федерация  объединяла субъекты, находившиеся  на далеко стоящих друг от  друга ступенях общественного  развития - доиндустриальной (Тува, Дагестан) и постиндустриальной (Москва, Ленинград). В 1990 году душевой национальный  доход, пущенный на потребление,  колебался от 1,3 тыс. рублей в  Дагестане до 4 тыс. рублей в  Москве.

В России сейчас 10 регионов-доноров, способных жить на собственные средства (Москва, Башкирия, Татарстан, Краснодарский  край, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа, Липецкая, Нижегородская, Самарская и Свердловская области). При этом некоторые регионы, получающие поддержку, живут лучше доноров. Естественно, это вызывает раздражение и нежелание "кормить" других.

4. Геополитические и национально-конфессиональные  факторы. Осознание слабости российского  государства, не способного даже  вовремя выплатить зарплаты и  пенсии, обуздать преступность, благоприятствует  распространению идей обособления  и самостоятельного вхождения  в тюркский, европейский или тихоокеанский  "дома". К тому же мусульманские  народы, воспитанные на законах  шариата, воспринимают Москву  как источник распространения  насилия и безнравственности.  В республиках с широким распространением  ислама многие рассматривали  уход российских войск из Чечни  как собственную победу. Тревожные  тенденции противостояния славянско-православной и тюркско-мусульманской духовных традиций подтверждают известную западную версию о "дуге нестабильности" от Югославии до Урала и Сибири.